谁开发谁利用的地方政策能否成为永久使用国有水域的依据？

谁开发谁利用的地方政策能否成为永久使用国有水域的依据？

【案情】

上世纪八十年代，某地出台“谁开发、谁利用、谁受益”的渔业养殖政策，鼓励渔业养殖。张某及其家人遂陆续利用当地一大型水库的库汊进行渔业养殖，并于2000年获得了当地县政府颁发的水域滩涂养殖使用证，该证载明养殖期限截止到2017年10月30日。之后，张某家人随后又成立了合伙企业，张某亦依法申请将养殖证使用权人变更为该合伙企业。2017年10月20日，该县根据上级要求，出台了在县域范围内全面整治水体污染的规范性文件，清理在小二型以上水库从事投放饲料等渔业人工养殖活动，承包合同到期的必须无条件退出养殖。2017年9月，该合伙企业向县渔业主管部门申办水域滩涂养殖证延展手续，未被受理，从而引发纠纷。

【分歧】

“谁开发、谁利用、谁受益”的地方政策能否成为永久使用国有滩涂水域的政策依据，存在两种不同的意见：

第一种观点认为，“谁开发、谁利用、谁受益”是该县政出台的既定政策，不能随意改变。张某请求延展水域滩涂养殖证应予以办理。

第二种观点认为，“谁开发、谁利用、谁受益”的渔业养殖政策已经随着形势的变化而调整。张某不能再获得相关水域的水域滩涂养殖权利。

【管析】

事物总是处在不停的发展与变化之中。随着社会的不断进步，我国社会的主要矛盾已经从“人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。政策的出台往往有其特定的时代背景。上个世纪八十年代，某县为提升人民的物质生活水平，出台“谁开发、谁利用、谁受益”的渔业养殖政策，鼓励渔业生产，充分抓住了当时社会的主要矛盾。张某家人及随后成立的合伙企业充分利用该政策，从事渔业养殖活动，并依法获得了养殖使用证，其在合法养殖期限届满前的养殖权利应当受到法律保护。

然而，“谁开发、谁利用、谁受益”并不能成为永久使用国有滩涂水域的政策依据。首先，制定和调整政策是政府的职责所在。人民群众的“需要”具有动态性和全面性。以往，人民群众普遍关注“饱不饱”的问题，如今，人民群众更加关注“好不好”的问题。政府作为政策的主导者，积极顺应社会主要矛盾的变化，及时调整老政策、出台新政策，系其职责所在。其次，政策与法律具有密切的关联性，本案所涉渔业养殖政策的调整具有充分的法律依据，亦契合“情势变更”的规则。1986年施行的《中华人民共和国渔业法》第十一条规定：国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。2010年农业部颁布的《水域滩涂养殖发证登记办法》第二条规定：本办法所称水域、滩涂，是指经县级以上地方人民政府依法规划或者以其他形式确定可以用于水产养殖业的水域、滩涂。由上可见，县级人民政府有权确定和调整县域范围内可用于养殖业的水域和滩涂。该县政府以整治水体污染为切入点，通过制定规范性文件的形式，调整县域范围内可用于养殖业的水域和滩涂依法有据，该举措亦符合加快推进生态文明建设，全面建成小康社会的时代要求。再次，从法益衡量上看，公共利益的保护应当优先于个体利益。现实中，水库特别是大型水库具有供水、防洪、灌溉等多重功能，涉及到千家万户的利益。这些大型水库作为国有水域的重要组成部门，该当如何科学使用，以求更好地发挥其价值，造福广大人民群众，应由政府进行统筹规划。《水域滩涂养殖发证登记办法》办法第十八条第二款规定：因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续。因此，该县渔业主管部门在涉案合伙企业养殖期限届满后不再受理水域滩涂养殖证延展手续，并无不当。“谁开发、谁利用、谁受益”不能成为某个单位或个人永久使用国有水域、滩涂的政策依据。