环境公益诉讼“低受案率”的困境及破解

环境公益诉讼“低受案率”的困境及破解

为了加强对环境的保护和审判的专业化，专门化的环境保护类的法庭应运而生，上至最高人民法院环境资源审判庭，下至基层法院的环保合议庭，短短数年间，全国已建立环保法庭300余个。在法律方面，2013年1月1日生效的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第五十五条，2015年1月1日生效的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）第五十八条，2015年1月7日起施行的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）都在不同方面，不同程度对环境公益诉讼做出了相应规定，看作是对环境公益诉讼的“松绑”、“减压”。在这看似“天时、地利、人和”的条件下催生的环境公益诉讼案件现状如何？本文拟从环境公益诉讼全国受案情况出发，深入分析环境公益诉讼面临的主要问题，提出合理建议，使环境公益诉讼“从梦想照进现实”。

一、环境公益诉讼受案情况

我国现阶段的环保法庭建设始于贵州。2007年，在贵阳市“两湖一库”受到严重污染。 2007年11月20日贵阳中院成立环境保护审判庭，清镇市人民法院成立环保法庭。为了保障环保法庭的案件数量，清镇市人民法院采取“跨区域集中管辖”的方式，将贵阳十个区县涉及环境资源保护类案件的一审都集中由清镇环保法庭管辖。2014年，贵州高院再次扩管辖范围，指定安顺和贵安新区的环境资源保护类案件的一审也由清镇法院环保法庭管辖。2015年，清镇市人民法院环保法庭共受理9件环境公益诉讼案件。

2007年太湖蓝藻污染事件爆发，2008年5月6日江苏省无锡市中级人民法院成立环境保护审判庭。在无锡市环保法庭成立后的一年多时间里一直没有环境公益诉讼案件，直到2009年6月年月,锡山区检察院对两名盗伐林木者提起民事公益诉讼，才实现环境公益案件零的突破。无锡市环保法庭成立5年，审理的各类涉环境案件共860件，平均每年不到200件，而真正的环境公益诉讼案件更是凤毛麟角。

2008年，云南九大高原湖泊之一的阳宗海遭到砷污染。2008年12月11日，云南省成立昆明和玉溪中院环保法庭。作为曾审理了“2011年度全国法院十大典型案例”和被确定为“最高人民法院环境资源司法实践基地”的昆明中院环境资源审判庭，在2012年以前审理了6件环境民事公益诉讼案件之后，在2013年至2016年6月的三年多时间里，没有再受理一起环境公益诉讼案件，陷入无案可审的尴尬局面。

以上各地各级环保法庭的受案情况，只是我国环保公益诉讼的一个缩影。在低受案率的影响下，更深层次的我们应该看到，部分环保法庭为了环境公益诉讼的零的突破而积极奔走，通过与地方政府、环保行政部门、检察院得联合推动，如云南首例由昆明市环保局作为原告起诉辖区内两家养猪场的环境民事公益诉讼案件，被媒体戏称为“抡起大棒打蚊子”。在民诉法新增的公益诉讼条款后，在“史上最严的环保法”出台一年多时间里，环境公益诉讼案件数量并无飞跃式增长。最高人民法院出台的《解释》对困惑环境民事公益诉讼的许多问题做出司法解释，对环境民事公益诉讼非常具有指导性和操作性，但是面对新型和复杂案件的处理还是有些力不从心，笔者认为我国环境公益诉讼还存在以下问题：

二、环境公益诉讼实践中面临的问题

根据我国的法律规定，环境保护的惩罚性通过行政和诉讼两种机制来解决。而在诉讼机制中，环境诉讼根据法律部门所调整的对象和调整的方法的不同，相应的分为环境刑事诉讼、环境民事诉讼、环境行政诉讼。而文中所提的环境公益诉讼一般划分为环境民事诉讼和环境行政诉讼。

（一）民事公益诉讼中“法律规定的机关”范围仍不明确。

《民诉法》通过第五十五条正式在我国确立了公益诉讼制度，但条款的规定十分宽泛，表述笼统，实践中操作困难。《环保法》第五十八条具有环境公益诉讼起诉资格的“社会组织”列出条件，但对《民诉法》第五十五条中存在争议的“法律规定的机关”的具体范围未作进一步的明确。《解释》前四条将“社会组织”的条件做了细化的解释，而第一条仍然引用“法律规定的机关”的表述，未对该问题作出明确、细化的解释。“法律规定的机关”是否包含了负有环境保护职能的行政机关，法律和相关司法解释都没有给出确切的答案，环保部门能否作为原告提起公益诉讼仍存在争论。最高检发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》为了更好地维护社会公共利益，明确检察机关可以“公益诉讼人”的身份提起诉讼，但检察机关作为公益诉讼原告主体的合法性始终有争议，缺乏法律、法规、司法解释的明确授权规定，有师出无名之嫌。

（二）环境公益诉讼“门槛高”。

首先，起诉资格“门槛高”。《民诉法》、《环保法》看似对提起环境公益诉讼的主体资格做了　“松绑”、“减压”，但实质还是给 “社会组织”设立了登记、连续活动时间、无违法记录的三项条件。《解释》第二至五条对上述三个条件做了司法解释，但未对上述限制条件做实质性的改变。据统计，符合法律和相关解释规定的起诉资格的社会组织，在国务院民政部门登记的有36家，在省级民政部门登记的有300多家，在设区的市级民政部门登记的有700多家。与我国环境污染严重的现实状况形成巨大反差的是——仅有9家社会组织作为原告提起诉讼。

其次，起诉能力“门槛高”。我国大多数的民间环保组织缺乏资金，缺乏经验，缺乏相关的法务人才，无力负担外聘律师高额费用，无力应对复杂、冗长的诉讼。纵观我国这几年的公益诉讼，主要是由中华环保联合会等国内几家较大型的环保组织提起的，而余下的大多社会组织对于环境公益诉讼也是“有心无力”。

（三）环境公益诉讼具体规则不完善。

迄今为止，最高人民法院颁布了约3400条司法解释，当中与环境案件审判有关的司法解释仅有18条。这18条司法解释主要针对的是环境刑事案件，有关环境民事、行政案件的数量少之又少。

1.环境民事公益诉讼制度规则不完善。《解释》出台后，对实践中呼声很高的诉讼管辖、诉讼请求范围、诉讼费负担、被告反诉、调解、撤诉等作出司法解释予以解答，但是对于具有争议和困惑的起诉资格认定、起诉的主体顺位、举证责任分配、证明规则、裁判的效力范围等还未予以解答。该解释第二十四条规定：“其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项中支付。”而实践中对上述费用、款项的管理和运作还不成熟，很多地方并未建立相应的环境修复资金管理平台和健全的审批程序，使得该条解释在实践中缺乏可操作性。

2. 环境行政公益诉讼制度缺失。相比环境民事公益诉讼规则的从无到有，从粗到细的过程，作为环境公益诉讼中重要一环的环境行政诉讼的相关法律、规则和解释却面临“鸭蛋”的尴尬。在民事诉讼领域提出公益诉讼的概念后，行政领域的现行法律和司法解释对环境行政公益诉讼都没有规定，至2014年11月4日修正、2015年5月1日生效的《中华人民共和国行政诉讼法》对此却依然没有提及。已有的《民诉法》、《环保法》条文尚未明确，即负有环境保护职能的行政机关违法行使职权、不作为的行为造成的“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”是否属于环境行政公益诉讼中可诉的被告。检察院通过《公益诉讼试点方案》的规定行使监督权，以“公益诉讼人”的身份对违法行使职权或不作为的环境保护职能机关提起环境行政公益诉讼，但在诉讼实践操作中缺乏相关法律和行政诉讼法的规定。

（四）鉴定难、鉴定贵成“拦路虎”。

1.关于鉴定难。环境污染等问题具有其特殊性，这意味着环保污染、评估等鉴定有较强的技术性，需要多种测试手段和对监测结果的科学分析。为配合环境司法和执法，环保部于2014年10月24日发布了《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》，该文件对进一步开展环境损害鉴定评估工作和环境诉讼提供了技术支持，但该文件仅仅解决了鉴定方法问题，对于鉴定主体方面的问题还是没有解决。根据《解释》的规定，“……可以委托……由国务院环境保护主管部门推荐的机构出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据。”环保部于2014年初推荐12家环境损害鉴定评估机构，但数量明显偏少，且地域分布不平衡。法院在进行委托鉴定时面临的困难尚未根本解决。

2.关于鉴定贵。如在泰州市环保联合会起诉六家排污企业要求赔偿1.6479亿元的环境公益诉讼案中，经法院、检察、环保等部门沟通协商，创新引入“污染修复虚拟成本”的概念，原告泰州市环保联合会在诉讼中还是支付鉴定评估费用10万元。 2011年9月20日，环保组织自然之友、重庆市绿色志愿者联合会起诉云南曲靖铬渣污染的被告，要求赔偿环境损失1000万。该案鉴定环境鉴定费、损害评估费预计需要几十万， 原告在筹集第一期十多万元鉴定评估费用之后，后续鉴定费用的筹集陷入困境，该案最后以与被告达成调解协议而结案。以上环境公益诉讼案件中可以看出，一般的社会环保组织对高昂的鉴定费用只能望而却步。

对于鉴定费用的支付，《解释》第二十二条规定、第二十四条规定可以看出，《解释》对原告的诉讼成本负担作了支持性的规定。和环境公益诉讼中诉讼费的“减、免、缓”不同的是，法院对于诉讼费的收取有健全的规定和审批流程，对环境公益诉讼的诉讼费的条文很快就能落实，作为新生的环境公益诉讼，实践中对生态环境修复费用、服务功能损失等款项的管理、运作尚不成熟，很多地方并未建立相应的资金操作管理平台和健全的审批程序，使得该条解释的在司法实践中缺乏操作性。

（五）司法体制受行政体制制约。

在现行的以行政区域划分司法管辖的体制下，各级地方政府掌握各级法院的人、财、物，司法审判工作难以摆脱地方的影响。在环境行政公益诉讼中的被告往往是负有环境保护职能的行政机关，在案件过程中，地方政府出于对政绩的考虑，往往难以袖手旁观。而环境民事公益诉讼中的被告往往是地方的龙头企业，有的甚至掌握地方的电力、供水、供气等关乎民生的行业命脉，受到当地政府的袒护，给案件的办理施加压力。如S县法院办理的一起环境污染案件，被告企业是一家地方天然气供气公司，负责全县范围内的天然气供应，在被起诉为被告后，态度恶劣，拒不配合法院的调查，减低全县天然气供气气压，严重影响全县范围内居民的生活，当地政府也给受案法院施加压力，使法院的案件办理困难重重。这仅仅是法院办理环境公益诉讼所面临困难的一个缩影。

三、环境公益诉讼实施中面临的问题的解决

（一）正确认识，转变发展观念。

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，十八届三中全会进一步明确必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要遏制日益恶化的环境污染，既需要民事公益诉讼的保障，更需要行政公益诉讼的及时介入。环保公益诉讼制度，通过全社会的监督，检察机关的监督形成强有力的倒逼机制，督促个人、组织或者企业严格依法履行保护环境的义务，促使行政执法部门的积极履职。通过把公众引入法律规定的有序机制参与环境公益诉讼，这既不会造成滥诉，也不会影响行政机关、企事业单位的正常工作秩序，避免公众事件发生，维护社会稳定。

（二）健全环境公益诉讼法律及其配套制度。

环境公益诉讼和一般的民事诉讼和行政诉讼相比，具有公益性、社会影响性、技术性的特殊属性，需要制定符合其要求的相关诉讼制度来保证环境公益诉讼健康、有序的发展。对于环境公益民事诉讼，进一步出台相关法律或者司法解释明确起诉资格认定、起诉的主体顺位、举证责任分配、证明规则、裁判的效力范围等问题；对于环境公益行政诉讼，出台相关的法律或者司法解释将环境公益诉讼引入行政诉讼体系，制定详细的诉讼程序和实体法来规范环境行政公益诉讼，做到有法可依。

为解决鉴定难，在实践中可多采用专家意见代替鉴定、评估等方案，不仅可以增强判决的所依据的报告的可靠性，还能大大减少原告高昂的司法鉴定成本；环保部门配合环境公益诉讼，在兼顾地区平衡的情况下在大气、水、土壤、海洋等各个领域推荐更多有较高专业水准和公信力良好的机构作为出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据的机构，整合资源成立专门的第三方鉴定机构，破除影响公益诉讼的技术障碍。

为解决鉴定贵，可由政府每年划拨专项资金援助环境公益诉讼，用于地方环境公益诉讼的起步资金，专门用于支付诉讼费和鉴定费；逐步建立各级、各地环境资金管理、运作平台，规范和监督管理政府环境专项资金和环境公益诉讼的赔偿款的使用，支持相关社会组织发起环境公益诉讼。

为解决保组织诉讼能力不足，加强宣传，引导全社会对环境问题关注，畅通公众对环境公益的援助渠道；加强法律知识培训，鼓励法律援助组织对环保社会组织进行法律实务培训和诉讼能力培训，必要时可由环保社会组织司法部门申请指派律师对诉讼案件进行法律援助。

（三）明确并逐渐拓宽环境公益诉讼中的原告资格。

《民诉法》赋予“法律规定的机关和有关组织”　起诉的权利，《环保法》赋予“符合条件的社会组织”原告资格，但未明确其是否能提起环境行政公益诉讼。《解释》将以上两部法律的原告主体资格做了进一步的解释，但并无实质性的拓展。为了在实践操作层面解决问题，《民诉法》或者司法解释中明确“法律规定的机关”首先为法律规定负有环境保护法定职责的行政机关；再次是负有监督权的检察机关，在通过诉前程序督促负有环境保护法定职责的行政机关或者“有关组织”向法院起诉讼，以上机关、组织怠于起诉的，可由检察院以“公益诉讼人”的身份直接提起环境公益诉讼。环境公益诉讼的目的就是要通过全社会的关注和参与来解决环境问题，通过公民的参与环境公益诉讼的形式来维护公共利益，将极大的提升社会对环境保护的关注度，减少政府的行政管理成本，将环境的矛盾引入有序的诉讼中，也将为社会中不特定多数的不满与情绪找到宣泄的出口，而不是通过群体事件、暴力对抗等方式发泄，减少政府维稳的投入，保障社会稳定。

《行政诉讼法》或者司法解释应当明确环境行政公益诉讼的原告资格为检察机关、相关的组织和个人。1.当环境行政机关的行政违法行为或不作为行为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，允许无直接利害关系的相关组织和个人提起环境行政公益诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为；2.负有监督环境保护法定职能行政部门的行政行为的检察机关，对其行政违法行为或不作为行为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，通过检察建议的诉前程序督促其纠正行政违法行为或者依法履职，拒不改正的，由检察机关以“公益诉讼人”的身份提起环境行政公益诉讼。

（四）借鉴“赏金猎人”制度，建立诉讼激励机制。

就诉讼目的而言，公益诉讼是为了保护社会公共利益，原告不仅不能从诉讼中获得任何利益，可能还要垫付高昂的诉讼成本，如诉讼费、鉴定费、律师费、取证费等，虽然能够通过“败诉方负担”来获得一定的补偿，但是诉讼存在败诉的风险且诉讼所花费的大量精力和时间并不能获得补偿。私益诉讼相比，公益诉讼缺乏相应的的机制来激励原告起诉的积极性，这个短板可以参考引入“赏金猎人”制度来弥补。

在美国刑事司法中，商业担保人为被保释人缴纳相应金额的保释金使其得到保释。商业担保人迫于竞争压力，依旧要对那些脱逃风险极大的被保释人提供担保。“顾客脱逃率经常性地超过2%” 的商业担保人会被保险公司拒绝投保，一旦失去保险公司的支持，商业担保人难以在此行立足。商业担保人需要找回脱逃的被保释人又要兼顾日常经营，只有雇请专业的赏金猎人找回被保释人，使其到庭受审。赏金猎人一般能获得保释金的10%作为捕获被保释人的赏金。

《解释》第三十四条第二款明确规定不允许社会组织通过诉讼牟利，可能极大影响部分社会组织提起公益诉讼的意愿。为激励原告提起公益诉讼，我国可以借鉴美国的“赏金猎人”制度，立法规定原告胜诉可以请求获得被告赔偿金总额的一部分的作为“赏金”，由于环境公益案件一般标的较大，可以在保证原告诉讼合理支出的成本得到弥补的前提下，确定环境损害赔偿金等请求的10%左右作为奖励，以此激发原告起诉的积极性。

（五）加速司法体制改革，建立专业化审判队伍。

为解决现有司法体制对环境公益诉讼健康发展的制约，需要逐步推进以下三项司法改革：

1.加速司法体制改革的进度，建立省直管的人、财、物的司法审判系统，减少地方政府对环境公益案件的干涉与压力，保障司法的公平与独立；

2.探索建立跨行政区域的环境公益诉讼机构。党的十八届三中全会中明确提出要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这与环境资源审判的特点与需求相契合。《解释》第七条规定高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，确定辖区内部分中级人民法院受理一审环境民事公益诉讼案件，这可以看作是建立跨行政区域的环境公益诉讼的一个良好开端。为此，还是要不断积极探索建立以植被、物种、流域等生态系统或生态功能区为划分标准的跨行政区划的审判机构，对环境资源案件实行集中管辖，逐步替代现行的行政区域管辖模式，化解生态环境的整体性与现行环境保护的分散性、环境资源保护中国家法治的统一性与执法的地方保护主义之间的矛盾。

3. 完善审判机构，建立专业化的审判队伍。（1）保障硬件，继续大力推进环境保护审判机构的建设，确保各省、市能建立专业的环境资源审判机构；（2）推进环境资源审判“三审合一”模式，建立专业化的审判队伍，将环境资源刑事、民事、行政案件 “三审合一”，对涉及到环境、生态资源的刑事、民事、行政的或者相交叉案件，要推动统一审理，形成统一的裁判标准和规则；（3）加强学习与交流，对于新生的环境公益诉讼，通过培训学习新的司法解释与实践的操作的有机结合，学习审理环境公益诉讼的经验，学习借鉴各地环境公益诉讼成功的社会组织、行政机关、司法机关联动模式，学习交流先进的环保理念，综合提升审判业务水平。

造成环境公益诉讼的“低受案率”的原因复杂，希望通过社会各界和政府的努力，在相关法律、法规、司法解释的不断完善下，保障环境公益诉讼健康、有序的发展，真正起到保护、改善、监督环境的重要作用。

作者：曾永华 张婧