完善我国司法救助制度的几点建议

完善我国司法救助制度的几点建议

作者：何亭巧 王鹏坤

法律的目的在于正义。[1]而正义是什么？在美国学者罗斯科•庞德（Roscoe Pound）看来，它是一种政体，是一种关系的调整和行为的规制：使维持生存的物资成为满足人类享有物质和采取行动的主张的手段，在最小摩擦与最小浪费的情况下，尽可能人人有份。长期以往，法律人不断从实体正义和程序正义两方面共同努力，双管齐下，以真正实现每个社会个体间的平等，在这漫长探索和实践的过程中，不免会抓大放小。在我国，司法救助这一保障实现权利的重要制度就一直被忽略。“没有救济就没有权利”，但对“救济”的界定众说纷纭，这就在一定程度上决定了“司法救助”在理论界被忽略的境遇。需要指出的是，我们不可将“救济”狭义的理解为司法机关通过司法手段对案件予以公正判决，否则这只会是将权利高高举过人们头顶，无法保证权利人真正享有它。“救济”应当包括：保证权利人顺利启动诉讼程序、全面参与诉讼程序并行使正当权利、诉讼程序结束后能依判决实现实体权利，有始有终才能真正实现权利人合法权利，也才能真正实现法律的目的——正义。

一、司法救助及相关概念厘清

自一九九九年最高人民法院（下文称最高法）《<人民法院诉讼费用办法>补充规定》首次正式提出“司法救助”这一概念，历经十余年，司法救助制度在我国得到不断发展和完善：2000年最高法《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（下文简称《救助规定》），对我国的司法救助制度作了比较系统的规定；2005年最高法《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助规定》（下文称新《救助规定》），对其做了更全面的完善；2006年国务院《诉讼费用交纳办法》（下文称《办法》）对司法救助作了专章规定，对其做了较之前更科学的调整。经不断完善，司法救助制度正逐步发挥其对实现公正司法的重要作用。但在司法实践中，对司法救助概念仍存在认识模糊甚至与相关概念混淆的情况，导致部分司法工作者任意缩小扩大概念内涵、受助范围等，使司法救助制度的发展受到阻碍，因此，完善司法救助制度的第一步就是要厘清司法救助的概念。

（一）司法救助

司法救助又称诉讼救助（Pool Law, Assistance Judiciare,Armenrecht），有的学者称之为诉讼费用豁免制度（Institution of Exemption from Costs），古罗马法称之为“穷人规范”（Poor Persons Rules）[2]，即为保障经济弱势者而设。我国现行相关法律规范将司法救助界定为：审判机关在民事、行政案件中，对经济上确有困难的当事人实施缓交、减交或免交诉讼费用的救济措施，保证其能够正常参与诉讼，依法维护其合法权益的一项司法制度。 现代社会高速发展，尤其是我国社会转型期出现的诸多新情况，使对司法救助概念的确定显得滞后和僵化，笔者认为更新对概念的划定有助于相关工作的开展。近些年也有学者对司法救助概念有较新的概括：狭义的司法救助制度是指当事人因其人身、财产权利遭受不法侵害后通过正常法律途径或其他正当渠道无法得到补偿而转由国家对其进行经济补助的一种社会保障制度。[3]这样一类对司法救助制度的界定或多或少都遗漏了司法救助制度理应涵盖的内容、忽略了其功能，甚至改变了其性质。笔者认为，首先，司法救助制度只能是一种司法制度；其次，实施救助的主要机关不应只是法院、救助形式不应仅限于减、缓、免交相关费用；再者，司法救助不应只适用诉讼程序以前，应将诉讼过程及诉讼终结中的救助纳入司法救助制度，且应涵盖刑事案件。对我国司法救助制度概念新的界定的必要性将在下文做进一步论述。

（二）司法救助与法律援助

司法救助制度归属于一种法律制度，同其他法律制度一样，都在不断的探索和实践中得到一定发展，新近颁布的行政法规和司法解释都给予了司法救助更多的重视。但在理论研究上还相对滞后，首要表现在与相关概念和制度的混淆，这也就决定了司法救助制度在我国得不到长远发展和本质性完善的现状。为说明司法救助与相关概念的差异和联系，本文以“法律援助”为例：

区别于司法救助，我国法律援助制度是指：政府依据《法律援助条例》设立法律援助机构对经济困难或特殊案件当事人，为其指派律师，提供法律帮助的一项司法制度。[4]我国对司法救助和法律援助两个制度采取的是兼容并包的态度，两者并行，相得益彰，但这也造成了各别学者和司法工作者将两者混为一谈、界定不清的事实。两种制度不同主要表现在：1.两者的产生分别依据不同的法律规范；2.两者的实施主体不同；3.两者的具体内容简单的说为“律师费”与“诉讼费”两个方面；4.两者适用的阶段有差异，法律援助适用于诉讼前及诉讼中，司法救助则仅适用于诉讼前（后将论证应扩大适用范围）。两者并存，理论上应当达到互免审查、受助范围互补的效果，但在我国这两方面都还需要更多的努力，甚至有学者提出将两者合二为一，制定全国统一的司法救助法的建议 。作为两个互补的方式和制度，应当清楚界定两者的概念，而实践中存在不少用法律援助的工作内容“冒充”司法救助工作的现象，实为阻碍司法救助的发展。

二、我国司法救助制度现状

“让那些合法权益受到侵犯，但经济困难交不起诉讼费的群众打得起官司；让那些确有冤情但正义难以伸张的群众打得赢官司” [5]，这正是我们力求完善司法救助制度的实际意义。“司法救助”在我国已出现三十余年，通过完善司法解释及行政法规等法律法规、加强监管等方式不断将其完善，经过这么多年发展和改善，在面对待助群众时发挥了怎样的作用？“打得起”和“打得赢”的情况实现的如何？本文将从以下几个方面总结我国现行司法救助制度：

（一）立法分散，有双重性

司法救助制度的内容，包括司法救助概念的内涵、受助范围、救助程序等，都在不断更新、改进的法律法规中逐渐完善以适应时代的需要。在我国，自从司法救助制度这一概念出现，相关规范就在不断更新，这些法律法规包括了1999年最高法颁布的《<人民法院诉讼费用办法>补充规定》、2000年最高法颁布的《救助规定》、2005年最高法颁布的新《救助规定》、2006年国务院公布的《办法》等多部司法解释及行政法规。大量法律法规的更新，加上没有统一的、权威的立法，导致相关立法分散，就有了司法救助工作既将司法解释作为法律依据又依行政法规开展工作的双重局面。立法上存在的问题进而致使整个制度缺乏法律体系，没有法律体系的保障，制度发挥出的效用可想而知。

（二）实施主体为各级法院

从一九八四年最高法《民事诉讼收费办法（试行）》中司法救助的相关规定面世，一九八九年《人民法院诉讼收费办法》、一九九一年《民事诉讼法》都将受理缓、减和免交诉讼费申请的主体确定为各级法院；“司法救助”概念正式产生后，相关司法解释及行政法规仍将实施救助的主体规定为各级法院：一九九九年《补充规定》第四条规定，“……不能按时足额交纳诉讼费用的，可以向人民法院申请缓交……”、“有下列情形之一者，人民法院应当进行司法救助……”；二〇〇〇年、二〇〇五年前后出台的两司法救助规定则直接将实施救助的主体确定为法院。作为专门的审判机关，司法资源已然十分拮据，将司法救助这一沉重的担子全部压在法院，势必使司法救助制度无法得到进一步发展。司法救助制度保障的实现是整个社会的责任，理应全体参与，如果要让人民法院一家去实现，显然是困难的。[6]

（三）救助对象限民事、行政诉讼当事人

现行司法解释及行政法规对司法救助的适用范围的确定，都基于新《救助规定》第2条：“向人民法院提起民事、行政诉讼”基础之上，即在我国司法救助的受助对象明文规定只适用于民事诉讼、行政诉讼当事人。且区别适用于自然人和法人，具体的讲：缓交、减交诉讼费用的对象既可以是民事、行政案件中的法人，也可以是自然人，而免交诉讼费用的对象只能是民事、行政案件中的自然人。

（四）救助内容

根据上文对现行司法救助制度概念及其相关法律规范的介绍，能够清楚的知道，在我国，司法救助的救助内容仅限于诉讼费用的缓、减和免交。即救助内容仅为诉讼费用。

三、现行司法救助制度存在的问题

（一）立法有空白、位阶低

通过上文介绍可知，我国司法救助制度构建的法律基础是新《救助规定》和《办法》。其中新《救助规定》为最高法的司法解释，而《办法》为国务院行政法规，且两者规定的救助范围都只适用于民事、行政案件，并不包括刑事案件、刑事附带民事案件和国家赔偿案件；除此以外，对救助程序的规定、救助标准的规定也都存在立法空白。比较司法救助制度较完善、较发达的国家，其司法救助制度无不涵盖刑事案件。完善的司法救助制度需要有完整的法律体系予以保障，立法有空白就避免不了实践中缺乏操作性等问题，以致司法救助失去其功能的结果。

体系完备是一个国家司法救助制度健全的重要标志。建立司法救助制度的最终追求是保障弱势当事人实现自身合法权益的权利，这是每个公民应当享有的权利，应当是由以法院为首的多机关和部门合作开展的工作，这就需要给司法救助制度以与其他司法制度相同效力等级的法律保障。有了高位阶的立法保障，就可以解决另一问题：实施司法救助主体的局限性。没有高位阶的法律规定，依据现行规范即司法解释和行政法规规定实施救助的主体仅为人民法院，而司法解释又正是最高法做出的，这不免会有法院“自己规范自己”的嫌疑。立法体系不健全，导致整个制度不健全；没有专门、具体的部门实施救助，也没有具体的部门监督管理，这种没有保障的救济方式很难发挥效用。

（二）救助覆盖范围小

现行的有关司法救助的法律规范对其具体的规定中并未涵盖对刑事案件中被害人等权利受侵害者的救助，且对民事、行政诉讼当事人中的自然人和法人差别对待，程序上，也只包括审判程序，不覆盖执行程序，这有违司法救助实现司法公正的原意。我国司法制度，无论实体法还是程序法都在不断探索中逐渐健全，作为司法制度中举足轻重的司法救助制度应与整个司法制度“交相呼应”，但现行司法救助制度仅着眼民事、行政诉讼，忽略了对刑事被害人及其家属合法权益的维护。

司法实践中，刑事案件的弱势当事人因被告人经济能力有限，无法赔偿被害人经济损失的情况比比皆是。曾任刑事审判庭庭长、现任杭州中院专职审委会委员的邸志远对刑事案件的执行情况掌握了一线的数据：以杭州中院为例，其审理的法定刑在无期徒刑以上的罪犯，每年因犯罪而致死亡的被害人约120余名，被害人实际能得到全额赔偿的不足2%；每年平均500余名刑附民诉讼被告人经法院判决后实际赔偿的不到10%。他透露，“杭州和全国各地的情况差不多，法院刑附民案件的执行状况很不理想。”即使受害者（被害人及其亲属）可以得到法院公正的裁决，而仍无法凭此得到其应有的赔偿。被害人及其亲属在受到一次伤害后，因巨额医疗费、丧失劳动能力等而又不属于救助对象无法得到应有的救助而再次陷入生活困境，这与公平正义的价值追求势必是不符的。综上所述，将刑事案件纳入司法救助制度覆盖范围势在必行。

而在民事、行政案件当中，现行规范中司法救助区别对待法人与自然人。从法理上讲，法律法规应当穷尽可能发生的所有情况，司法救助的原意是保障当事人通过诉讼程序实现自身合法权益，现实中因经济能力而无法启动诉讼程序的情况确实大多发生在自然人身上，但我们不能因此而忽略法人因无法支付诉讼费而无法启动诉讼程序的情形；从实践经验看，司法救助形式限于诉讼费方面的减缓免是现状，司法救助形式必定会在制度不断完善的背景下不断增加以适应时代的需要，我们必须将司法救助制度平等适用于自然人和法人，这样才符合司法救助追求公平正义的原意。

（三）救助方式单一

我国现行相关法律规范规定的司法救助方式仅是缓、减、免交诉讼费用，这种单一的救助方式早已不能适应新时期法治环境的需要，与被救助者的需求有一定差距，与公平正义也有一定距离。现行救助方式只着眼诉讼发生前，解决当事人无法顺利启动诉讼程序的问题，而忽略了诉讼过程中及终结后，因被执行人无经济能力偿还债务、被害人无力赔偿损失等非法律原因使权利受到侵害的弱势群体无法获得赔偿。司法救助仅涵盖审判程序，这样就忽略了审判结束后执行难等问题，这使经济困难的当事人在执行阶段处于不利地位或陷入困境，从而影响公平正义有效实现。这就使当事人即使获得法院公正判决，也无法实现合法权益，法院的生效判决也就形同废纸一张。完善救助方式不仅提高了实现当事人权利的可能，也一定程度上维护了法律的权威。

（四）经费紧张，缺失监管

经济基础决定上层建筑。经费是开展司法救助工作的保证，充足的经费保障是司法救助工作的根本。对法院、检察院而言，平时的经费用来维持日常的工作开销已很力不从心，又没有专项经费保障，只能从有限的经费中拿出资金用于司法救助，就很容易捉襟见肘。这样一来，法院不得不放弃一部分需要被救助者或者提高救助标准，从而使司法救助工作无法顺利开展。与此同时，应未雨绸缪，订立司法救助专项经费管理和使用规范，加强对经费使用的监督，任意的划拨和分摊必然导致本就不足的经费更加紧张。同实施司法救助缺少监管一样，其经费的使用管理会因没有监督而混乱，进而使整个制度得不到保障。

四、完善我国司法救助制度的几点建议

(一)统一立法、健全内容

在现代法治国家，完善的司法救助法律体系，已经成为一个国家法律制度健全的重要标识。作为一项保证公民实现合法权利的制度，司法救助是每个公民应当享有的权利，这就要求司法救助制度拥有与其他的司法制度相同等级的法律依据，所以将司法救助制度的相关法律规范提升到法律范畴是十分必要的。要实现对司法救助制度的完善，我们需要一部《司法救助法》。

我国现行有关司法救助的法律规范不统一，具体规定较为原则化，这很难具体指导实践中司法救助工作的开展。解决这一问题，我们可以借鉴司法救助制度较完善国家的做法，完善相关法律体系，制定《司法救助法》总体指导司法救助工作，一方面解决相关概念不完整和实践中救助对象窄、救助标准模糊、救助方式单一、救助程序不规范等具体操作性问题，一方面表明国家下决心大力开展司法救助工作的态度，从而逐步健全对司法救助制度的规范，实现司法救助与其他法律救济制度功能更好的衔接。只有法律体系健全了，才能谈制度健全，只有法律体系健全了，才能真正发挥司法救助对弱势群体的救济效用。提高法律位阶、完善内容是第一步，接着就需要依法设立具体的实施机构、监督机构，监督又要从具体实施和经费使用等多个方面入手，从而保证整个制度的健康运作。

(二)扩大救助范围

在大力建设民主法治的大环境中，完善各项司法制度是一项不容小觑的工作内容，其中理应包括司法救助制度。近年来，我国司法救助工作在不断摸索中有很大改善，也略见成效，但相关法律规定一直未做及时更新，导致相关规范无法满足制度需要的尴尬局面。实践中，我国司法机关长期以来都对刑事案件中的弱势群体予以高度重视，但迟迟未将其纳入司法救助的对象，对于民事、行政案件中的法人及自然人也给予区别适用，这都限制了司法救助制度的发展。早在2007年，最高法就下发《关于进一步加强刑事审判工作的决定》要求各地法院积极探索建立刑事被害人救助制度，这就表明将刑事案件中弱势群体纳入司法救助范围是符合实际的，司法机关也早有此意，也只有将其纳入救助范围才符合司法救助制度追求公平正义的本意。这要求司法机关等各部门都应重视起刑事案件中弱势群体的利益保护，将刑事案件的被害人乃至当事人纳入司法救助范围是大势所趋，是全面实现公民权利的必然要求。

最高法2007年发布的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》针对执行难案件做过专门指导，对执行工作进行了具体要求，提出了建立特困群众执行救助基金的意见。这是对执行难案件中权利受侵害群体实施救助的美好设想，但以“意见”的形式发布，可见其效力及在实践中的操作效果。其中有关建立专门基金的提法，完全可以作为一项救助形式，再设立上具体的程序，对特困群众进行专门的救助。救助基金的设立不仅是扩大救助范围的结果，也丰富了救助方式，在实际解决了因执行难而陷入困境的弱势群体的困难之余同样维护了法律的权威，进一步实现了司法救助制度对公平正义的追求。

对于法人不适用免交诉讼费用的规定，应有所变动。法人作为与自然人拥有相同法律地位的法律主体，应当享有与自然人相同的权利。对将相关法律规定平等适用于法人和自然人的命题上文已作阐述，这里作简单补充：法人与自然人的法律地位在各部门法中都是平等的，并未因两者的权利差异而分仲伯，作为相应的救济制度，更没有理由区别对待两种不同形式的法律主体。另外，我们在讨论任何问题时都不能抛开“公平正义”这一最终价值目标。无差别对待法人与自然人才符合司法救助制度的价值追求。

(三)增加救助方式

通过上文对我国现行司法救助工作各层次的介绍，不难了解到我国现行司法救助方式单一，仅涉及诉讼费用的救助。从《办法》中可以清楚看到：“……可以依照本办法向人民法院申请缓交、减交或者免交诉讼费用的司法救助。”这明确了目前我国司法救助方式十分单一，但这条规定是有时代背景的，在经济快速发展的今天，它早已不能满足被救助人的需要和司法环境的需求。从语义上我们也可以分析出：这种单一的救助方式并不是唯一的，立法者预留了一定空间，现在需要应对新情况增加新的救助方式。留意1980年《海牙国际司法救助公约》，可以发现其对司法救助内容的规定包括了救助和咨询、诉讼费用担保的免除、记录和判决书的取得以及人身拘留和安全[7]，确立的救助方式很全面，远多于我国。我们应当积极予以借鉴，虽不能一蹴而就，但可以循序渐进的引用，再结合我国的国情、民情不断调整改进，进而形成适合我国社会环境的救助方式。加上上文中提到的由专门机构负责司法救助的实施，这样，整个司法救助制度体系便能快速发展和健全。

(四)经费保障及监督机制

作为公民实现合法权益的重要保障，司法救助是国家之责。兵马未动粮草先行，经费保障是司法救助工作的前提。参考司法救助相对发达国家的经验，其大多都将司法救助制度所需的资金列为专项经费计入财政预算。相比较我国现行的主要依靠法、检两机关从办案经费中抽取一部分用于司法救助，其有更强的基础保障，而我国现行资金来源很难支撑整个制度的运作，效果可见一斑。而完全像他国学习，由国家提供巨额财政补贴作专项经费，就我国现在的财政运行情况也不现实。因此，可以充分发挥民间力量，多方筹集资金，建立以政府拨款为主，多渠道筹集救助经费的体制。[8]由国家担当主力，设立司法救助专项基金，充分利用社会各界的力量，通过个人及企业等的捐助，夯实司法救助经费的基础保障。在此基础上要有科学的监督体制保证专款专用，避免“谁胆大谁拿的多”、“谁跑的勤谁拿得多”、“谁可怜谁拿的多”的尴尬局面，使受助群体真正获得救助。

作为保障公民合法权益的一项重要制度，司法救助已经被愈来愈多国家所重视，它是建设法治社会进程中不容忽视的重要环节。近年来，在我国大力建设民主法治的大潮中司法救助制度也不断得到改进和健全，但不能逃避的是，还有许多内容有待进一步探索，在具体开展工作时也不断出现问题。我们在看到问题的同时也应思考出现问题的原因，进而逐步解决，相信司法救助制度功能尽快完善，在实现司法公正的道路上发挥自己应有的作用，能维护和实现更多权利受到侵害的弱势群体的权益，为实现法律的最终目标——公平正义多添一份力。

参考文献：

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[3] 臧丽红.发挥司法救助功能不断完善司法救助法律制度[J].辽宁省社会主义学院学报， 2011（3）.

[4] 杨大勇.浅析我国法律援助制度与司法救助制度[J].中小企业管理与科技下旬刊，2011（6）.

[5] 谭世贵：中国司法制度[M].北京：法律出版社，2005.

[6] 张琴.谈和谐社会下我国司法救助制度的完善[J].新疆社科论坛，2008（5）.

[7] 郭树理.《海牙国际司法救助公约》述评[N/OL]. 西北政法大学•西政在线，2006年5月8日，http://www.148cn.org/data/2006/0508/article-1733-1.htm.

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[9] 张中.弱势群体的法律救助——法律援助服务及其质量问题研究[M].北京：中国人民公安大学，2008.

[10] 张柏峰.中国当代司法制度[M].北京：法律出版社，2007.

[11] 马栩生.当代中国法律援助：制度与理论的深层分析[M].北京：人民出版社，2010.

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来源：丰都法院