关于弱势群体的司法救助研究

关于弱势群体的司法救助研究

作者：郑州市管城回族区人民法院苗木森 王文霞

内容摘要：弱势群体是在经济能力、诉讼行为能力方面存在严重缺陷的人群。由于经济能力与诉讼行为能力的有无直接关系到“公民在法律面前人人平等”的宪法原则能否真正实现，因此，人民法院有必要对此两种能力有严重欠缺的公民实行司法救助，切实保障这一群体的合法权益，以期将对公民的权利平等保护由形式平等走向实质平等。本文着重从弱势群体的范围界定、司法救助的内涵及外延、司法救助之理论根据、我国目前既存的司法救助措施及不足、司法救助的范围、司法救助的方式、司法救助的程序等七个方面加以论述。

一、弱势群体范围界定

关于“弱势群体”，朱总理在今年的《政府工作报告》中第一次使用了这个概念，他提出：“积极扩大就业和再就业，????对弱势群体给予特殊的就业援助。”此后，对于什么是弱势群体，引起了众多学者的广泛关注，纷纷对此进行界定，众说纷纭，莫衷一是。

第一类观点可称作相对说或模糊说，这种观点不对弱势群体进行明确界定，只提出在特定条件下审时忖势区别强弱，它的范围宽泛而不确定；第二类观点可称作“几种人”说，它们将弱势群体界定在一定的范围内，认为弱势群体应当固定的包括几种人，这几种人应当是在经济上或能力上存在严重欠缺的人。此类观点最具代表性的是劳动和社会保障部社会保险所所长何平先生的观点。他认为，弱势群体主要包括四部分人：首先是下岗职工，或已经出了再就业服务中心、但仍没有找到工作的人；其次是“体制外”的人，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人；第三是进城的农民工，他们有活干，但受到歧视；还有一部分是较早退休的“体制内”人员，这部分人当初退休时工资水平非常低，目前的城市最低生活保障还覆盖不了他们。这种认识，与人们以往对弱势群体的认识与看法有很大的差异。但这几种人基本上都是在生存和发展上处于弱势的人群。

作者认为，正确界定弱势群体的范围，应该与它所研究的问题联系在一起进行确定。在我国目前民众法律意识普遍不高、法官自由心证制度尚未确立、民众和法官的行为还习惯于遵循成文法的法制环境下研究对弱势群体的司法救助，应以明确弱势群体的范围为前提。只有正确界定“弱势群体”的范围，才可能真正全面保护这一群体的合法利益。不对“弱势群体”进行明确范围界定，会造成人为地不适当扩大或缩小弱势群体的范围，不仅不利于对弱势群体的保护，很可能还会造成某些真正的弱势群体受到忽视、忽略。这样，上述两类观点中，第一类显然是不适宜的。第一类观点确定的弱势群体的范围过于庞大，按照此类观点，社会主体基本都是弱势群体中的一员。比如说一个拥有数百万家产的购房者与房地产公司相比，按第一种观点，拥有数百万家产的购房者就属于弱者，如果双方发生纠纷，起诉至法院，也要将其视为弱势群体而减免诉讼费用，这显然是不现实的。在冬国目前人力、物力和财力都相对薄弱的情况下，应集中力量对那些在经济和诉讼行为能力上还处于弱势的人群进行救助，当然这一种弱势也是相对的，但是此种相对仅限于影响处于这一群体的基本诉讼权利的条件和能力。基于上述考虑，本文所称弱势群体应当是指何平先生所说的“四种人”。因为这四种人基本上都处于生存和发展的弱势，诉讼行为能力相对较弱。加之此种观点出自国家劳动和社会保障部，或多或少地代表政府部门的意见，更多更容易被司法部门在建立对弱势群体的司法救助制度时采纳。

二、司法救助的内涵及外延

关于“司法救助”这一概念，理论界尚未涉及。最高人民法院2000年7月下发的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中对“司法救助”一词是这样定义的：本规定所称司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。2001年9月最高人民法院副院长姜兴长说，开展司法救助，是落实“三个代表”重要思想的具体体现，人民法院施行司法救助要努力做到“让那些合法权益受到侵害，但经济确有困难交不起诉讼费的群众打的起官司”，“让那些确有冤情，但正义难以伸张的群众打得赢官司”。

上述两个观点是目前“司法救助”这一概念最具权威的表述。让我们来分析一下上述观点。《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中“司法救助”一词的内容十分明确，它包括三层含义：第一，司法救助只能发生在民事、行政案件中；第二，司法救助的对象是有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，尤其强调的是经济困难；第三，救助的内容就是减、免、缓诉讼费用。但是从发展的眼光来看，作者认为，决不能由《规定》推断出司法救助只能在如此小的范围之内实施。因为弱势群体的弱势决不仅仅限于经济的困难，其诉讼行为能力的欠缺也决不意味着不会出现在刑事诉讼中。至于最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》应该认为是司法救助起步阶段基于现实情况的实际考虑.随着司法制度的发展和完善，司法救助的内涵必将会扩大。这一点在姜长兴副院长的讲话中已经得到一定的验证。他的讲话中提到司法救助要做到两点，第一点要救助经济确有困难交不起诉讼费的群众，该点与《规定》中的内容是相一致的。而第二点提到要让那些确有冤情，但正义难以伸张的群众打得赢官司，我们认为“正义难以伸张”不仅仅代表着经济困难，也不意味着只能在民事和行政诉讼中伸张正义。

由此，我们可以将“司法救助”定义扩大为：人民法院为了维护司法公正，确保“法律面前人人平等”的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对某些经济困难或者特殊案件的当事人提供的法律帮助。这一定义应包括以下基本特征：第一，司法救助的主体是人民法院；第二，司法救助的对象是弱势群体，即某些经济困难或者特殊案件的当事人；第三，司法救助的可以发生在三大诉讼程序之中；第四，司法救助的目的是为确保弱势群体能够正常参加诉讼，实现宪法所规定的“法律面前人人平等”的原则。同时也有利于案件的及时受理、及时解决，提高法院的工作效率，保障和维护了司法公正。

三、司法救助之理论根据

任何一种制度都有其理论根据，司法救助制度建立的理论根据应该来源于公民平等的诉讼权。

所谓诉讼权，是指公民认为自己的合法权益受到侵犯时，享有的提起诉讼要求国家司法机关予以保护和救济的权利，即司法保护请求权。具体而言，公民诉讼权表现为各种类型诉讼中的起诉权、应诉权、反诉权、上诉权、再审请求权，等等。总而言之，凡属要求启动或参加司法救济程序进行裁判之权利，均属公民诉讼权。

在人类历史上，诉讼权的确立有一个演进过程。早在自然法观念孕育阶段，民众所享有的基本权利中便包含着一个重要原则，即“当事人具有提起诉讼的权利”，换言之，不可禁止当事人做原告。基于这一从“自然的”或“超时空永恒的”自然法中推导而得出的古老原则，我们发现：即使在观念较为混沌的状态下，诉讼权已经有了其原始的模型。

诉讼权作为一项公民的基本权利，在近代被诸多国家规定于宪法。最具代表的是《美利坚合众国宪法》修正案，其第５条和第６条规定了民众享有接受裁判、第７条规定了民众在民事诉讼中享有接受陪审裁判的诉讼权保障。当然，其它一些国家也在宪法中明确规定了民众接受法院裁判的诉讼权，在此不一一细表。

第二次世界大战结束后，现代国家清楚地认识到人的基本权利保障的重要性。在这种契机下，基于对个人尊严的尊重，保障人权不受到权力的恣肆侵犯以及政治基于民意等理念，诉讼权得到了进一步发展。比如日本战后新宪法第３２条规定：“不得剥夺任何人在法院接受审判的权利。”不仅如此，一些国际公约也规定了公民的诉讼权。这一脱离了内国的范围而从国际社会的角度来保障公民诉讼权的趋势，可以说是诉讼权发展的新方向。

《世界人权宣言》第１０条规定：“人人于其权利与义务受判定时及被刑事控告时，有权享受独立无私之法庭之绝对平等不偏袒且公开之听审。”《欧洲人权公约》第６条第１款规定：“保障任何人在接受私法上的权利及义务之判决或在接受刑事追诉时，有通过依据法律设置的独立且公平的法院，在合理的期间内，接受公正且公开的审理的权利。”而《公民权利及政治权利的国际公约》第１４条第１款明确规定：“所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定在一件诉讼案件中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯”。

由上述诉讼权的概念以及发展进程来看，诉讼权被认为是寻求司法救济的重要权利，并且被越来越多的国家认可和接受并给予保障。

有学者认为在我国宪法中无诉讼权的明文规定，是宪法的一个缺陷。但是我们认为把我国宪法第33条规定的“中华人民共和国公民在法律面前人人平等”与三大诉讼法的相关规定相结合，完全可以认定我国法律的应有之意是保护公民的诉讼权的。

既然诉讼权是公民寻求救济的前提之一，在法治社会，公民寻求救济的权利应该是平等的，也就意味着公民应该享有平等的诉讼权，不应该因法律以外的原因而受到影响。但是这只是一种理想，由于社会发展过程中人所在的位置不同，客观存在必然导致诉讼权行使的不平等，进而使社会主体在法律面前实际上处于一种不平等的状态。而此种不平等却不是法治社会所追求的目标，同时也违背了宪法中法律面前人人平等的原则。现代法制发展到今天，已经要求由形式平等走上实质平等，形式正义走向实质正义，一体保护走向弱者保护，为达到这一目的，就必须建立相应的制度对弱势群体予以保障。而使用司法救助制度来平衡诉讼权的行使就成为必需。

四、我国目前既存的司法救助措施及不足

虽然我国的司法救助研究起步较晚，但我国的刑事诉讼法、民事诉讼法及审判实践中却早已规定和存在着一些体现人民法院对弱者进行保护的司法救助措施。比如，刑事诉讼法规定的几类特殊案件的被告人，如没有委托辩护人，人民法院应当或可以为其指定辩护人。民事诉讼法中对经济特别困难的当事人给予先予执行的规定及最高法院2000年下发的对11种经济确有困难的当事人给予减、缓、免交诉讼费的规定都体现着对弱者进行保护的思想。

但是，虽然我国的司法救助措施为数不少，由于其救助对象标准不统一而显得杂乱无章，缺乏系统性。比如刑事诉讼法及其解释中所规定的几类案件被告人就不属于本文所指弱势群体，其救助对象采用的是相对弱势说。另外，针对某一类对象的救助措施单一而显得力度不够，例如，最高法院下发的对11种经济确有困难的当事人实行诉讼费的减、缓、免的规定，只是对这些案件的当事人给予经济上的援助，但这些人还可能同时存在着法律知识的欠缺，需要对他们进行法律知识的援助，否则他们很可能在诉讼中败诉，对他们进行的经济上的援助也会付之东流，没有实现真正意义上的司法救助，并且随着实践的发展出现了另外一些需要救助的案件范围，所以，我们有必要对司法救助进行更深一步的研究，以期充实和规范司法救助这一领域。

五、司法救助的范围

（一） 我国现行法律中司法救助的范围

虽然我国现行法律中关于司法救助的范围并不完全是针对本文所指的弱势群体所设计的，但其范围可资借鉴，当这些案件范围的当事人涉及到弱势群体时，我们理所当然应对其进行司法救助。

1、刑事诉讼中司法救助的范围：

我国现行刑事诉讼法规定符合以下条件，没有委托辩护人的，人民法院应当为其指定辩护人

（1） 盲、聋、哑人或者限制行为能力的人；

（2） 开庭审理时不满18周岁的未成年人；

（3） 可能被判处死刑的人。

同时，最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释中规定符合以下条件，没有委托辩护人的，人民法院可以为其指定辩护人

（1）符合当地政府规定的经济困难标准的；

（2） 本人确无经济来源，其家庭经济状况无法查明的；

（3） 本人确无经济来源，其家属经多次劝说仍不愿为其承担辩护律师费用的；

（4） 共同犯罪案件中，其他被告人已委托辩护人的；

（5） 具有外国国籍的；

（6） 案件有重大社会影响的；

（7） 人民法院认为起诉意见和移送的案件证据材料可能影响正确定罪量刑的。

2、民事、行政诉讼中司法救助的范围：

最高人民法院2000年下发的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中规定对符合以下条件的，当事人可以向人民法院申请诉讼费用的缓交、减交和免交：

(1)当事人追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的；

(2)当事人追索养老金、社会保险金、劳动报酬而生活确实困难的；

(3)当事人为交通事故、医疗事故、工伤事故或者其他人身伤害事故的受害人，追索医疗费用和物质赔偿，本人确实生活困难的；

(4)当事人为生活困难的孤寡老人、孤儿或者农村“五保户”的；

(5)当事人为没有固定生活来源的残疾人的；

(6)当事人为国家规定的优抚对象，生活困难的；

(7)当事人正在享受城市居民最低生活保障或者领取失业救济金，无其他收入，生活困难的；

(8)当事人因自然灾害或者其他不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济或者家庭生产难以为继的；

(9)当事人起诉行政机关违法要求农民履行义务，生活困难的；

(10)当事人正在接受有关部门法律援助的；

(11)当事人为福利院、孤儿院、敬老院、优抚医院、精神病院、SOS儿童村等社会公共福利事业单位和民政部门主管的社会福利企业的。

另外，我国民事诉讼法规定对下列案件，人民法院应当先予执行：

（1） 追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的案件；

（2） 追索劳动报酬的案件；

（3） 因情况紧急需要先予执行的案件。

（二）需要补充的范围

上述范围基本上涵盖了需要司法救助的案件范围，但是随着实践的发展，一些刑事自诉案件的受害人由于在调查取证方面能力欠缺，使得一些自诉案件无法立案，受害人的合法权利得不到保护。当这些受害人涉及到弱势群体时，就有必要由人民法院对其进行司法救助了。因此，在刑事诉讼中应将司法救助的范围扩大至受害人为弱势群体的自诉案件。包括：

（1） 虐待妇女、儿童和老人的犯罪案件；

（2） 以暴力干涉婚姻自由的犯罪案件；

（3） 遗弃老人、儿童、残疾人和精神病人的犯罪案件；

（4） 其他侵犯未成年人、妇女、儿童和老人人身权利、民主权利及财产权利的犯罪案件。

六、司法救助的方式

司法救助的方式，即司法救助机关实施司法救助时所采取的措施。它应是司法救助这一研讨课题中最重要的部分，可谓研究司法救助，实质上就是对救助方式的研究。救助方式的多寡与实现可能性决定着司法救助实现的广度与深度。但由于司法救助是由人民法院对弱者进行的一种保护，从法院的“中间裁判者”的法律地位和诉讼的“公正、平等”的精神实质分析，法院不可能对弱者保护得面面俱到，罗列弱者可能遇到困难并针对其提出具体的救助措施，如果这样，弱者一方由于法院这个国家权力机关的支持，倒可能变成强者，双方当事人的地位会重新失衡。因此，我们有必要在设计司法救助的方式时把握好一个度，使本来地位失衡的当事人地位实质上接近平衡，不能“矫枉过正”。鉴于此，作者提出以下几种救助方式。

1、减、缓、免交诉讼费。

这是司法救助的最基本方式。如前所述，诉讼权是公民应受平等保障的基本权利之一，而诉讼权中的起诉权又是公民享有诉讼权的基础，因而，保障诉讼权应从保障起诉权开始。但是，公民起诉权的行使是有条件的，我国法律规定公民提起诉讼，应当交纳诉讼费用，而诉讼费用的交纳实际上人为地垫高了公民起诉权行使的门槛，使得一部分人因交纳不起诉讼费用而实际上不能享有起诉权，对公民诉讼权的平等保障也就成了一句空话，使其成为形式上的平等保护而实质上的不平等保护。因此人民法院有必要对经济确有困难的当事人给予诉讼费上的减、缓、免，使得经济有困难的当事人也能打得起官司，从而使诉讼权的平等保障成为真正意义上的平等保障。

2、指定承担法律援助义务的律师担任辩护人或诉讼代理人。

我国现行法律中只有刑事诉讼法及其解释中规定了人民法院应当或可以为刑事被告人指定承担法律援助义务的律师担任辩护人，其他法律中均无关于人民法院可以为经济困难的民事、行政案件当事人指定承担法律援助义务的律师担任诉讼代理人的规定，这实际上是我国法律的一个疏露。我国法律援助制度已经规定了经济确有困难的民事、行政案件当事人可以申请法律援助，但由于这是一个软性规定，如果承担法律援助义务的律师不履行此义务，当事人也将毫无办法，如果由人民法院这个具有国家强制权力的机关介入，结果会大有不同。因此，有必要由人民法院为经济确有困难的民事、行政案件当事人指定承担法律援助义务的律师担任诉讼代理人。

3、建议公安机关调查取证。

这是针对受害人为弱势群体的刑事自诉案件所说的，如前所述，一些刑事自诉案件的受害人由于调查取证能力差而使得案件无法立案，自己的合法权利得不到保护。本来就处于生存和发展弱势的人群，自己的合法权利受到侵害时再得不到及时的救助，无异于雪上加霜。对此，人民法院有必要建议公安机关调查取证。

七、司法救助的程序

司法救助程序是指人民法院、司法救助承办人和受援人在实施司法救助和接受司法救助过程中所应当遵循的的制度上的法律规定。它具有以下几个方面的特点：

第一，它是司法救助制度中的程序性规定，主要为了解决司法救助在适用过程中的形式问题。

第二，司法救助程序所规定的是一种有着“时空概念”的过程，它的基本要求是“顺序”、“条件”和“可能”。所谓“顺序”是指不论是司法救助的对象，还是人民法院，在适用司法救助的过程中，必须严格遵循一种步骤、一种次序，不可缺少序位，也不可跨越序位，必须一个台阶一个台阶地进行，这种先后秩序的不可跨越和不可逆转性即其“顺序”性；所谓“条件”，是指要适用某一序位，或者到达某一步骤，必须具备一定的客观条件，这些客观条件的具备是进入某一顺序的必备条件；所谓“可能”，是指进入某一“顺序”的把握，这一把握的大小，完全取决于“条件”具备的充分与否，“条件”越充分，进入“顺序”获得司法救助的可能性就越大，反之，则不然。因此，司法救助的程序是一个纵向的、顺序的、严格的“时空概念”过程。

第三，司法救助程序所规定和约束的对象是司法救助法律关系的主体，即人民法院、司法救助承办人和受援人。

总之，司法救助程序对保护一切被救助对象依法享有接受救助的权利、保证人民法院正确适用有关司法救助的法律规定，查明情况，审查条件，及时作出是否给予救助的决断及有效防止司法救助的法律关系主体对司法救助权力的滥用具有积极的作用。它包括以下几个步骤：

1、司法救助的申请

关于申请，一般情况下都包括书面和口头两种形式，我国的法律援助制度根据各地的不同实践亦采用了书面和口头形式。具体到司法救助，作者认为应当采用书面申请一种形式，因为人民法院是国家的审判机关，是权力机关，由其实施的救助应当具有严肃性和严格性，并应符合节约人民法院人力资源的原则。

当事人符合司法救助条件，请求人民法院予以司法救助时，除了应当提交书面申请并写明申请理由外，还应提供相关证明，其中因生活困难或者追索基本生活费用申请司法救助的，应当提供本人及其家庭经济状况符合当地政府有关部门规定的公民经济困难标准的证明，此证明应有县级以上民政部门出具。

2、司法救助的审查

人民法院对当事人司法救助的请求，由受理该案的审判人员负责审查，既要审查申请人申请救助的理由是否成立，属不属于应当给予救助的范围，又要审查申请人符不符合救助的经济条件和诉讼能力条件，并且有没有法定证明机关的证明文件。经过审查，符合救助条件的，由审判人员提出同意意见，经庭长审核同意后，报主管副院长审批，其中申请减、缓、免交诉讼费，数额较大的，报院长审批。对申请不符合条件的，发出不予司法救助通知书。

3、司法救助的实施

人民法院对当事人司法救助的申请经审查符合条件的，应根据其申请救助的内容采取不同的救助措施。具体办法是，由受理申请的审判人员在审查同意后，根据当事人的请求内容制作或者减、缓、免交诉讼费的通知，或者是指定承担法律援助义务的律师事务所指派律师担任辩护人或诉讼代理人的通知，或者是建议公安机关调查取证的通知，经主管领导审核同意后，申请救助的当事人持该通知到相应部门办理救助事项。

4、司法救助被拒绝的申诉

当事人接到不予司法救助的通知后，可以申诉。申诉应当向同一人民法院提出。原因是，司法救助的条件一般比较明确，审判人员经审查后，大多都能做出正确判断。也有少数审判人员可能因其他原因导致误断。在此情形下，给予当事人一次补救的机会也就足够了。这样也有利于当事人快速解决问题。