《信访条例》确立的主要制度

一、对信访受理范围内的事项，公民，法人和其他组织，可以采用书信、电话、走访等形式，向相应的国家机关反映。

二、对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。

三、通过书信反映问题，需要写明通讯地址和邮政编码。告诉、申诉、控告、检举信，需要写清被反映者的姓名、单位、事实和投诉要求。

四、通过走访反映问题，须到指定的接待室。除有特殊原因或者紧急情况外，应当先向责任归属机关或者单位反映。

五、公民、法人和其他组织发现可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时，可以就近向有关行政机关报告。

六、多人反映共同意见、建议和要求的，一般应当采用书信、电话等形式提出；需要采用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过5人。

七、信访人应当如实反映情况，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。

八、信访人应遵守信访秩序，不得影响国家机关工作秩序，不得损害接待场所的公私财物，不得纠缠、侮辱、殴打、威胁接待人员，不得携带危险品、爆炸品以及管制器械进入接待场所。

九、走访不得围堵、冲击国家机关，不得堵塞交通，不得拦截公务车辆。

《信访条例》确立的主要制度

《信访条例》在总结信访工作成功经验的基础上，针对信访工作中出现的新情况、新问题，按照上述五项原则，建立健全了六个方面的制度：

(一)畅通信访渠道制度

畅通信访渠道，是指有关信访人依法行使权利的渠道应当保持畅通。畅通信访渠道，是十六届四中全会提出的“畅通社情民意反映渠道”的重要组成部分，是维护信访人的建议权、申诉权及其他合法权益的重要前提。信访渠道不够畅通是新形势下信访工作中的一个突出问题，具体表现在：有些政府和政府部门公布的相关信息不到位，信访人一信多投的现象比较普遍；一些信访人提出的信访事项办理情况得不到及时的信息反馈，使信访演变为走访、上访，甚至进京上访；等等。为了从制度上、机制上解决这个问题，《信访条例》专门设立了“畅通信访渠道”一章，着重规定了以下三个方面的内容：

一是行政机关要公开有关信息。规定各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项；应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及为信访人提供便利的有关事项。

二是建立信访信息系统。规定国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统；县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。并规定县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证，到当地人民政府信访工作机构或者有关部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。考虑到各地经济社会发展的实际情况，对实施这一制度的具体办法和步骤授权省、自治区、直辖市人民政府规定。

信访信息系统应当具有以下功能：第一，方便信访人提出信访事项，使人民群众在当地提出信访事项就等于到省城或者进京一样，并能够及时了解办理情况；第二，监督信访事项的受理、办理，使有关人民政府、信访工作机构能够及时了解、督促有关行政机关受理、办理信访事项，“变上边着急为下边着急”；第三，防止重复访，避免一信多投，节约行政成本，减轻信访人的负担。

三是建立主动接待信访制度。规定设区的市级以下人民政府及其工作部门应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项；县级以上人民政府及其工作部门的负责人或其指定的人员，可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。

(二)信访事项的提出制度

信访事项的提出制度，是指规范信访人提出信访事项的范围、对象以及提出信访事项应当遵守的规则的制度。对此，《信访条例》规定了七个方面的内容：

一是规定信访人对五类组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见或者不服其职务行为的，可以向有关行政机关提出信访事项。这五类组织、人员是：

1、             行政机关及其工作人员；

2、             法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；

3、             提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；

4、             社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人

5、村民委员会、居民委员会及其成员。同时，规定对上述组织、人员的职务行为不服，依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照法定程序向有关机关提出。

二是规定信访人对各级人民代表大会及其常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常委会、人民法院、人民检察院提出。

三是规定信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。

四是规定信访人提出信访事项，一般应当采取书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。

五是规定信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。

六是规定信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。

七是规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，并明确规定了六种禁止性行为。

（三）信访事项的受理制度

信访事项的受理制度，是指信访工作机构或者有关行政机关，对收到的信访事项进行初步处理的制度。对此，《信访条例》主要规定了以下四个方面的内容：

一是信访事项登记制度。信访人按照本条例规定向县级以上人民政府信访工作机构或者其他有关行政机关提出信访事项，有关政府信访工作机构或者行政机关应当进行登记。登记作为一种程序上的规定，意义在于：第一，对信访人负责；第二，便于统计信访的数量，了解信访事项发生的领域和有关行政机关依法行政的状况；第三，为监督有关行政机关处理信访事项提供依据。

二是告知制度。县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项后，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出；政府信访工作机构以外的行政机关收到信访事项，对属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的，应知信访人向有权的机关提出。有关行政机关收到信访事项，不能当场答复是否受理的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。

三是转送制度。政府信访工作机构收到信访事项后，对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级政府信访工作机构。这样规定主要是为了克服以往在办理信访事项过程中层层转办、效率较低的现象；同时，由于向下直接转送可能会出现越级转送即由省一级政府直接转送到县一级政府的情况，为了让中间一级政府了解相关情况，条例规定信访工作机构在向下级直接转送时，要抄送下一级人民政府信访工作机构。此外，对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。

四是相互通报制度。为了保证转送和交办的信访事项得到及时办理，规定县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况。

（四）信访事项的办理制度

信访事项的办理制度，是指行政机关及其工作人员依法对受理的信访事项进行调查处理的制度。对此，《信访条例》主要规定了以下六个方面的内容：

一是办理信访事项人员的行为规范。规定行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。

二是调查核实制度。对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向有关组织和人员调查。

三是听证制度。听证制度作为行政机关听取信访人陈述和申辩的一种特殊形式，是指行政机关在处理信访事项时，就有关问题公开听取各方当事人的意见，同时予以说明解释的制度。根据一些地方的经验来看，通过开放式的听证程序，可以使争议各方进一步了解有关法律、法规的规定，同时在一定程度上也可以满足信访人感情宜泄的心理需求，促使信访人放弃过多或无理要求，从而有利于信访问题的解决。

因此，条例规定对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。鉴于信访听证目前还处于探索阶段，条例授权由省、自治区、直辖市人民政府对听证范围、主持人、参加人、程序等作出具体规定。

四是时限制度。时限制度是行政程序效率原则的具体体现，对于保障信访事项的及时处理，避免因拖延处理信访事项损害信访人的合法权益，维护社会稳定等都具有重要意义。为此，条例规定，信访事项应当自行政机关受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。

五是复查和复核制度。条例规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查；收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核；收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出意见。复核机关可以举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

六是督办制度。为了督促行政机关依法及时处理信访事项，提高信访事项的办理效率，条例对政府信访工作机构赋予了督办职责，规定了县级以上人民政府信访工作机构进行督办的六种情形：(1)无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；(2)未按规定反馈信访事项办理结果的；(3)未按规定程序办理信访事项的；(4)办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；(5)不执行信访处理意见的；(6)其他需要督办的情形。同时，规定政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。

（五）维护信访秩序制度

信访秩序是大家十分关注的问题。当前，信访中反映出的问题往往是合法诉求与表达手段不合法交织在一起，多数人的合理要求与少数人的无理取闹交织在一起，群众依法信访与被个别人利用交织在一起。因此，维护信访秩序的难度较大。从法理上讲，公民的诉求只能用合法的方式来表达，这是现代法治国家、法治社会的基本要求。个人利益受到侵害只能借助国家职能实现补救，不允许个人以损害公共秩序为代价获得利益平衡，否则受害人就可能变成加害人，就会破坏正常的社会秩序。

《信访条例》针对当前在信访秩序方面存在的突出问题，对维护信访秩序主要作了三个方面的规定：

一是规定信访人在信访过程中，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通；不得携带危险物品或者管制器具；不得侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由；不得在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所；不得煽动、串联、胁迫、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财；不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。对于信访人违反上述规定的，可以进行如下处理：第一、由接待信访的有关国家机关工作人员进行劝阻、批评和教育；第二，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；第三，违反集会游行示威法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二是对信访人采用走访形式提出信访事项作了限制性规定，信访人应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。

三是规定信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同的信访事项，应当推选代表，并且代表人数不超过5人。违反上述规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育；经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。

（六）法律责任制度

为了建立“事要解决”的长效机制，促进行政机关依照《信访条例》规定的职责做好信访工作，维护好信访秩序和社会公共秩序，《信访条例》增加了法律责任一章，对违反本条例的行为应当承担的法律责任，主要作了八个方面的规定：

一是规定因行政机关超越、滥用职权，或者应当作为而不作为，或者适用法律、法规错误或者违反法定程序，侵害信访人合法权益，或者拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见，导致信访事项发生，造成严重后果的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

二是规定县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

三是规定负有受理信访事项职责的行政机关对收到的信访事项不按规定登记、对属于其法定职权范围的信访事项不予受理、未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

四是规定对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项的，对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

五是规定行政机关工作人员违反本条例规定将信访人的检举、揭发材料或有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的，依法给予行政处分；在处理信访事项过程中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，依法给予行政处分。

六是打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

七是规定信访人违反本条例第十八条规定，或者有第二十条规定的六项禁止性行为之一，违反集会游行示威法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

八是规定信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚。