“一带一路”背景下我国海事诉讼管辖制度的改革路径

“一带一路”背景下我国海事诉讼管辖制度的改革路径

来源：天津海事法院 | 作者：马吉海

论文提要：

在发展海洋经济、建设海洋强国以及构建国际海事司法中心的战略背景下，海事诉讼管辖制度作为海事司法制度的重要内容之一，有诸多需要改进和完善之处。本文通过梳理当前国内海事诉讼管辖制度存在的问题，结合建设“一带一路”及海洋强国的战略背景，对国内海事诉讼管辖制度的改进与完善提出几点建议：理顺海事诉讼级别管辖，将所有海商事一审案件纳入海事法院管辖范围，设立高级海事法院，形成相对独立专业的海事法院体系；扩大海事专属管辖，将海事行政、海事刑事案件、陆源污染海域及通海可航水域案件、其他由地方法院审理的海商事案件纳入海事法院管辖范围；明确和重申海事法院地域管辖范围，明确我国管辖海域的司法管辖与法律适用相关问题，维护海洋权益，保障海洋主权。以期为完善我国国内海事诉讼管辖制度，构建国际海事司法中心，实现“一带一路”战略提供参考和依据。全文共计8883字。

主要创新观点：

1、理顺海事诉讼级别管辖，将所有海商事一审案件纳入海事法院管辖范围，设立高级海事法院，形成相对独立专业的海事法院体系。

2、扩大海事专属管辖，将海事行政、海事刑事案件、陆源污染海域及通海可航水域案件、其他由地方法院审理的海商事案件纳入海事法院管辖范围。

正文

2012年党的十八大明确提出“发展海洋经济，建设海洋强国”，2013国家又提出“一带一路”的战略构想，特别是“海上丝绸之路经济带”的建设，成为当前海洋经济发展的总动力。2016年最高院提出建设具有较高国际影响力的国际海事司法中心。海洋在各个国家和经济体的安全、经济方面的重要地位和作用越来越凸显，因此通过海事司法维护海洋主权，保障涉海各方的合法权益，为海洋经济保驾护航就成为当前海事司法领域的重要课题。另外随着海洋资源开发与利用、海上航运、海上工程建设的蓬勃发展，涉海案件也随之增多，再加上涉海案件本身涉外性强的特点，对人民法院如何积极行使海上司法管辖以及有关法律的一般性规定在涉海案件中如何具体适用，提出了一些需要统一认识的新问题。因此完善合理的海事诉讼管辖制度对于有效发挥海事司法职能，维护海洋主权具有至关重要的作用。

一、我国海事诉讼管辖制度概述

（一）海事诉讼管辖的概念及特征

管辖权是一国国家主权的重要组成部分，是国家主权在诉讼程序领域的集中体现。在司法实践中，管辖权又是启动其他民事诉讼程序的第一道闸门，保障当事人正当权利的第一道防线。海事诉讼管辖是指海事法院、地方法院以及其他专门法院之间在直接受理海事案件方面的分工，以及海事法院相互之间在受理第一审海事案件方面的分工。（1）海事诉讼作为民事诉讼的一部分，民事诉讼的一般性规定对于海事诉讼是具有约束力，但由于海事诉讼的专门性、独立性、特殊性和涉外性，其管辖制度在很多方面与民事诉讼的规定是不一致的，因此海事诉讼管辖制度除了适用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）及其解释的一般性规定外，《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（以下简称《海诉法》）中第二章专章以及《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》对于海事诉讼管辖制度进行专门规范。

（二）我国海事诉讼管辖制度的现状

海事诉讼管辖制度从广义上讲包括国内海事诉讼管辖和涉外海事诉讼管辖。其中国内海事诉讼管辖的内容包括级别管辖、地域管辖、专属管辖。

级别管辖是指上下级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。但是由于当前我国海商事一审案件均由海事法院管辖（其中有一小部分有地方法院管辖，下文会具体论述），海事法院所在地的高院只负责海商事案件的二审，所以目前我国海事诉讼并不存在级别管辖的问题。

地域管辖，是指同级人民法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。其可分为一般地域管辖、特殊地域管辖、专属管辖、协议管辖、共同管辖和选择管辖、合并管辖。海事诉讼的地域管辖由于其特殊性，涉及到一般地域管辖、特殊地域管辖、专属管辖、协议管辖四个方面。由于专属管辖为海事诉讼的最主要的特征，因此本文中专属管辖将与地域管辖分开阐述。海事诉讼中绝大多数案件的管辖连接点并不止一个，通常都会涉及到一般地域管辖和特殊地域管辖，协议管辖在《海诉法》中也有明确的规定。地域管辖，不限指是人民法院所指的地域管辖，也是泛指所有法律法规（包括国际、国内）的管辖范围。（2）

专属管辖，是指法律强制规定某类案件只能由特定法院管辖，其它法院无权管辖，也不允许当事人协议变更管辖。我国《民诉法》、《海诉法》、《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》及其他规范性文件对于海事法院专属管辖的案件已经做出了明确的规定。

涉外海事诉讼管辖，是指一国法院对具有涉外因素的海事案件审理裁决的权力或权限，亦可以称为国际或涉外海事案件管辖权。（3）由于篇幅原因，本文对涉外海事诉讼管辖不再赘述。

二、我国海事诉讼管辖制度现行存在的问题和不足

虽然我国海事法院自1984年设立至今已经33年，海事诉讼管辖在社会经济以及海事司法的快速发展中不断完善，但由于海事司法的专属性以及特殊性，加之法律的滞后性，在“一带一路”战略和构建国际海事司法中心的大背景下，国内海事诉讼管辖制度存在问题也就逐渐凸显出来。

（一）海事法院专属管辖的范围还有待扩大

海事法院在1984年设立时，最高院规定18种海事海商案件由当时设立的6个海事法院专属管辖。1989年最高院将与船舶运输和生产相关的海事侵权纠纷案件、海商合同纠纷案件、特殊的海事纠纷和海事执行案件4 类共43种案件规定为海事法院的受理范围；2000年海事诉讼特别程序法施行后，最高人民法院又根据民事诉讼法、海事诉讼特别程序法、行政诉讼法以及我国参加和批准的有关国际公约，参照国际习惯作法，在总结我国海事审判实践经验的基础上于2001年9月11日颁布了《关于海事法院受理案件范围的若干规定》，再次扩大海事法院的收案范围，涵盖了63项海事案件类型。2016年根据海事司法的发展和壮大，最高院再度出台司法解释，扩大海事法院收案范围，将海事法院受理收案范围增加至108项。

虽然海事法院的专属管辖范围在不断扩大，但也只限于民事和海事行政案件，海事刑事案件目前并不在海事法院的管辖范围之内，即使是行政案件，也是在2016年《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》出台以后，才被重新纳入海事法院管辖范围。另外由于地域特殊性和部分海事案件的特点，有一部分海商事案件目前还由地方法院受理。备受关注的陆源污染海域及通海可航水域案件的管辖，目前各个海事法院和所在地的高院的做法也不完全一致，该类案件的管辖还比较混乱。

（二）海事诉讼管辖的级别管辖问题亟需理顺

当前我国海事诉讼管辖的级别管辖比较混乱，亟需理顺。当前海事法院一审的案件均为海事海商案件，但并不是我国所有一审的海事海商案件均由海事法院管辖，根据2002年最高人民法院作出的《关于调整大连、武汉、北海海事法院管辖区域和案件范围的通知》规定：大连海事法院、武汉海事法院、北海海事法院分别管辖上述发生在黑龙江省水域（大连）、长江支流水域（武汉）、云南省水域（北海）内的下列海事、海商案件：1、船舶碰撞、共同海损、海难救助、船舶污染、船舶扣押和拍卖案件；2、涉外海事、海商案件。发生在上述水域内的其他海事、海商案件，由地方人民法院管辖。

另外由于当前海事法院审理一审海事海商案件，二审上诉案件均由海事法院所在地的高院主管海事海商的审判庭审理，但从严格意义上讲，海事海商案件并不存在级别管辖，因为一审的海事海商案件的管辖权均在海事法院这一中级法院层级，海事法院所在地的高院只负责二审案件，并没有像普通民事诉讼中，严格规定一审案件的级别管辖，各个层级的法院所管辖的案件范围民诉法都做出了明确的规范。

（三）我国管辖海域的司法管辖及法律适用尚存空白和漏洞

我国海事法院的管辖范围最早是在《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》中予以明确规定的，当时设立6个海事法院， 即广州、上海、青岛、天津、大连、武汉海事法院，采取跨地域管辖的方式明确了各个海事法院的管辖范围。1990年设立海口海事法院，将原来广州海事法院的部分管辖范围划给了海口海事法院，其管辖海南省所属港口和水域（包括西沙、中沙、南沙、黄岩省等岛屿）内发生的海事、海商方面的一审案件，上诉案案件由海南省高级人民法院管辖。1990年设立厦门海事法院，将原来上海海事法院的部分管辖范围划给了厦门海事法院，其管辖北至福建省与浙江省交界处，南至福建省与广东省交界处的延伸海域，其中包括东海南部、台湾省、海上岛屿和福建省所属港口发生的我国法人、公民之间，我国法人、公民同外国或地区法人、公民之间，外国或者地区法人、公民之间的一审海事、海商案件。1992年设立宁波海事法院，专门管辖浙江省所属港口和水域（包括所辖岛屿、所属港口和通海的内河水域）内发生的一审海事海商案件。1999年设立北海海事法院，专门管辖广西壮族自治区所属港口、水域、北部湾海域及其岛屿和水域，云南省的澜沧江至湄公河等与海相通的可航水域发生的海事、海商案件。至此，全国10个海事法院全部设立，全国海事审判系统也初步形成，在以上对我国海事法院管辖范围的梳理中，不难发现我国对于南海以及台湾领海水域的海事管辖早在上个世纪八九十年代就已经明确下来，但是海事法院行使海事司法管辖权，彰显我国海事司法主权方面，还比较被动和消极。近年来，也只有厦门海事法院审理的“闽霞渔01971”轮船舶碰撞案、以及上海海事法院扣押商船三井株式会社船舶BAOSTEELEMOTION，具有典型性，彰显了中国政府对钓鱼岛海域的司法管辖权和对于涉外海商事案件的执行权。

另外，海事法院的管辖的区域已经明确下来，但是近年来随着海洋利用开发，尤其是涉及石油、天然气的勘探开发、海洋污染、水产品捕捞、珍贵濒危野生动物保护等方面的案件和纠纷不断发生，加之菲律宾、越南等国家对于南海问题的频频介入，对于我国所管辖的海域范围以及此类案件的法律适用提出了新的要求。

三、关于完善我国海事诉讼管辖制度的建议与措施

（一）扩大海事诉讼专属管辖范围

2015 年2 月26 日最高人民法院颁布了《关于全面深化人民法院改革的意见》，特别强调“改革海事案件管辖制度，进一步理顺海事审判体制，科学确定海事法院管辖范围，建立更加符合海事案件审判规律的工作机制。” 海事审判经过三十多年不懈努力和发展，已经稳固确立了亚太地区海事司法中心的地位，2016年最高人民法院周强院长在工作报告中提出要建设具有相当影响力的国际海事司法中心，因此大力发展海事司法，扩大海事司法的管辖范围，提高海事司法的国际公信力成为当前海事审判工作的重心。因此需要将海事刑事案件、陆源污染海域和通海可航水域案件、其他由地方法院审理的海商事案件纳入海事法院管辖范围，规范海事行政案件的管辖，以推动海事诉讼管辖“三审合一”的改革实践。

1、海事刑事案件

海事刑事案件目前还由地方法院审理，但是随着航运市场以及进出口贸易的兴衰变化，涉及海上交通肇事、海运诈骗、海洋环境污染、海上人身伤害等海事刑事案件的表现形式越来越多元化，涉及航运、贸易、船舶登领域的专业知识也越来越复杂，因此海事刑事案件在地方法院审理存在诸多的不经济不合理之处。（4）

将海事刑事案件纳入海事法院的管辖范围，也是当前海事司法发展的必然趋势，首先：海事刑事案件涉及贸易诈骗、船上人身伤害、船舶交通肇事等类型，这些案件大多数是在海事法院审理海事民事案件中发现的，海事法院审理此类案件便于调查和理顺法律关系，并且可以避免地方法院审理此类案件因为标的额不大或者专业性强等问题而久拖不决的现象；其次，海事刑事案件一般都会涉及海运、贸易、船舶、港航等方面的专业知识，并且大多具有涉外因素，地方法院对于此类案件的专业性和涉外性很少涉及，加大了审理难度，案件审理的专业化和便利性均无法保障；第三，海事法院跨行政区划的设置，可以减少地方政府对海事刑事以及行政案件的干预，提高案件审判的公正性和独立性。

2、海事行政案件

海事法院对于海事行政案件的管辖自1984年以来几经调整，1984年设立海事法院之始，海事行政案件就由海事法院管辖，1991年，最高人民法院将海事行政案件以及海事行政强制执行案件的管辖权一并收回，统一由地方法院行使。2001年，随着海事法院体制转轨与交接工作的完成，最高人民法院出台司法解释，将海事行政案件、海事行政赔偿案件以及海事行政强制执行案件之管辖权再次授予海事法院。2002年最高人民法院办公厅发布通知：行政案件、行政赔偿案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件仍由各级人民法院行政审判庭审理，海事等专门人民法院不审理行政案件、行政赔偿案件，亦不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。2009年经最高人民法院批准，自2009年起，山东省、海南省、广东省等高级人民法院陆续指定海事法院管辖海事行政案件。2016年《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》将海事行政案件收归海事法院管辖，并规定由海事法院所在地的高级人民法院审理海事行政上诉案件，由行政审判庭负责审理。

笔者为海事法院审理海事行政案件提供几点建议：首先，成立行政审判庭或者专业合议庭审理。据笔者统计，目前只有广州和厦门海事法院设立了海事行政审判庭，其他法院并没有设立，建议各海事法院根据所管辖区域海事行政案件的数量和特点，设立海事行政审判庭或者专门性的合议庭，提高海事行政案件的审判水平，保证海事行政案件向海事法院过渡的顺利进行；其次，强化和海关、海事局、进出口检验检疫局、渔政管理部门的业务交流和沟通，掌握此类部门的行政执法流程和职权范围，为海事行政案件的审理提供业务支持；第三，尽快启动和建立全国海事行政审判研讨交流平台，以研讨、座谈或者案例交流等形式，汇集海事行政审判的主流观点和意见，相互借鉴海事行政审判的先进经验和做法，形成海事行政审判的联动交流机制。

3、陆源污染海域及通海可航水域案件

2006年《最高人民法院关于海事审判工作发展的若干意见》要求，适时调整海事法院案件管辖范围，有关陆源污染海域及通海可航水域案件应当由海事法院管辖，要充分发挥海事法院跨行政区域设置的优势，充分利用专业特长，积极支持环境保护公益诉讼，有选择性地管辖此类案件。最高人民法院副院长万鄂湘也曾在全国海事法院院长会议上指出：充分发挥海事法院跨行政区域管辖和专门审判的优势，防止地方保护主义，强化水资源司法保护的力度，各相关高级人民法院可指定海事法院集中管辖各高级法院地域管辖范围内发生的水资源污染案件。（5）据笔者了解，目前各个海事法院还没有开始受理陆源污染海域和通海可航水域案件。但是笔者认为海事法院对于此类案件的管辖是十分必要的：首先，最高院已经通过意见的形式对该类案件的管辖权予以明确；其次，该类案件与船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质，造成水域污染或者他船、货物及其他财产损失的损害赔偿纠纷案件性质相似，证据材料的调取和事实查明均需要与渔政、航道等部门联络，海事法院管辖此类案件在事实查明、证据认定等方面具有绝对的优势；第三，海事法院跨行政区域管辖陆源污染海域和通海可航水域的案件，可有有效避免地方干预案件审理，提高此类案件审判的公正性和客观性。

4、其他由地方法院审理的海商事案件

当前我国10个海事法院级别上相当于中级人民法院，受理的一审的海商事、海事行政、海事特别程序的案件，但是如上文所述，发生在黑龙江省水域（大连）、长江支流水域（武汉）、云南省水域（北海）内除了船舶碰撞、共同海损、海难救助、船舶污染、船舶扣押和拍卖案件、涉外海事、海商案件意外，发生在上述水域内的其他海事、海商案件，均由地方人民法院管辖。因此，并不是所有的一审海商事案件均在海事法院的管辖范围之内。

笔者认为，当前有必要将所有的海商事案件纳入海事法院的管辖范围：首先，我国已经是世界上海事审判机构最齐全，受理海事案件最多、海事审判队伍最强大的国家，海事法院已经具备了审理全部海商事案件的能力和要求；其次，当前提出建设海洋强国和海上丝绸之路，建设具有较高国际影响力的国际海事司法中心，为了扩大海事法院的国际影响力，彰显我国海事审判的全括性、权威性，应当将当前不在海事法院管辖范围之内的海商事案件均划入海事法院的管辖范围。

将海事行政案件、海事刑事案件、陆源污染海域及通海可航水域案件及其他由地方法院审理的海商事案件纳入海事法院的管辖范围，实质上是对于海事诉讼“三审合一”的初步规划，也是为进一步完善中国特色的海事司法制度夯实基础。

（二）理顺海事诉讼的级别管辖，构建海事司法相对独立的法院体系

如上文所述，由地方法院审理的海商事案件纳入海事法院管辖范围之后，所有一审海商事案件的管辖权就全部归入海事法院。由于当前我国海事案件的数量逐年增长，2015年中国审结海事海商案件16000件，是全球海事审判机构最多，海事案件数量最多的国家，加之近年来船舶融资租赁、海洋利用开发等类型各异的新案件层出不穷，审理难度加大，业务实践要求更高，因此，笔者建议，应当根据当前我国海事审判的实际和需要跨地域设立2-3个高级海事法院，作为目前10个海事法院的上级法院，监督下级海事法院的审判工作，并负责海事法院的一审上诉案件。高级海事法院审理下列一审海商事案件：（1）、在全国范围内有重大影响的案件；（2）、重大涉外案件；（3）、最高人民法院指定由高级海事法院审理的案件。普通海事法院审理除上述案件以外的所有一审海商事案件。这样海事诉讼管辖的级别管辖制度就建立起来了，海事法院和高级海事法院负责全国所有的一审海商事案件。最高人民法院民四审判庭负责全国海事海商审判工作并审理对高级海事法院审理的一审海商事案件提起上诉的案件。

设立高级海事法院，形成海事司法专门的法院体系，一是能够保证重大一审海商事案件的审判质量，二是所有二审的海商事案件的审理更加有保障和权威性，三是有利于避免地方各级法院存在的办案人员非专业化，四是有助于扩大海事法院的影响力和公信力，建设具有较高国际影响力的国际海事司法中心。

（三）重申我国海事司法管辖范围，彰显我国海事司法主权

“一个国家只有能对内海、领海行使主权，对专属经济区和大陆架进行必要管理，对海洋勘探开发、科学研究和航行等行使主权，才能表现出国家的国格和尊严，才能使行政关系、刑事关系和民事关系有序、有效地运行。”（6）《受案范围规定》第3 条第36 项规定就曾明确将有关“海洋开发利用纠纷案件，其中包括对大陆架的开发和利用( 如海洋石油、天然气的开采) ，海水淡化和综合利用、海洋水下工程、海洋科学考察等纠纷案件”列入海事法院的管辖范围 。

因此，当前我国南海和钓鱼岛的海洋主权问题备受关注，周边一些国家对于我国的海洋主权强加干涉，提出异议，因此，我国应当坚持属地管辖原则，重申我国的海洋领土主权，尤其是域外部分国家提出异议的领土主权，需要在各个海事法院的管辖范围中明确划定， 根据属地管辖和《海事法院的收案范围》等诸多规定予以明确，这些海域的海洋开发利用（包括海洋石油、天然气、矿产等资源）、勘探、考察等纠纷的管辖均在我国海事法院的管辖范围之内。通过海事司法管辖权的积极行使，能够有效的彰显我国海事司法主权，维护我国海洋权益，保证国家利益不受侵犯。

另外，2016年8月1日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（一）》（以下简称《规定一》）和《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》（以下简称《规定二》），分别就我国管辖海域的司法管辖与法律适用相关问题进行了明确。其中《规定一》中明确：我国管辖海域是指中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架，以及中华人民共和国管辖的其他海域，还对于部分案件的专属管辖和地域管辖进行了明确，《规定二》中对于发生在我国管辖海域的相关案件的法律适用进行了明确，主要是对于海事刑事案件和海事行政案件作出的规定。

最高人民法院将涉海民事、海事刑事、海事行政案件合并出台司法解释，对于本文上述提出的海事案件“三审合一”模式也是一种印证，这也是结合海洋经济的重要性、在“一带一路”及构建国际海事司法中心的大背景下，对于海事司法管辖和我国管辖海域相关案件的审理又一次的规范和指导。

结语

随着海洋-“蓝色领土”的地位和作用越来越突出，国家对于海洋主权的重视程度也越来越高。在当今讲求法治的世界范围内，海事司法是维护国家海洋主权，保障海洋权益的基石，海事诉讼管辖制度的完善和改进对于维护海洋主权是初始环节，尤为重要。因此需要在不断扩大海事司法影响力和公信力的基础上，扩大海事诉讼专属管辖范围，设立高级海事法院，着力行使海事司法管辖权，重点审理每一起发生在我国管辖海域或者协议选择由我国海事法院管辖的涉海案件，形成完善统一的海事诉讼管辖制度，进而从源头上为国家海洋主权和权益的保障打好基础，贡献力量。