浅析政府采购合同的性质

浅析政府采购合同的性质

作者：张彬

政府采购合同是指公益性采购人为实现采购任务，而利用财政资金依法定形式、程序与供应商之间签订的以货物、工程和服务为主要内容的明确相互的权利、义务关系的协议。对于政府采购合同的性质问题，学术界长期以来存在不少争论，大致存在以下三种不同观点：一种观点认为政府采购合同属于行政合同；另一种观点认为，政府采购合同属于民事合同；还有一种观点认为，政府采购合同兼具有民事合同和行政合同的属性，是一种混合性的合同。

《中华人民共和国政府采购法》明确规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同的方式约定。”但也只是规定了政府采购合同适用合同法，并没有明确说政府采购合同就是民事合同。

首先，政府采购合同的一方主体是行政主体和行使公共职能的单位。他们拥有公共职能和参与商事活动的双重身份，在更大意义上代表了社会公共利益。并且，政府采购合同的目的具有鲜明的公共政策目标。政府采购与民事采购最显著的区别在于，民事上的采购主要考虑个人的经济利益，而政府采购则必然考虑社会公共政策目标的实现。政府采购法第九条：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”从此条中可以看出政府采购合同的公益性，因此，政府采购的实质就是一种合同行政。

其次，合同法中有一些原则和制度确实不适合政府采购合同，而且，政府采购合同的订立方式、程序与内容都不同于民事合同，有更为严格的规范与要求。我国政府采购法规定政府采购合同只能采取书面的形式。我国政府采购法第二十六条规定了六种合同订立方式，分别是公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。另外，在政府采购阶段，采购人在进行采购签定和处分合同权利时是不能体现个人意志与偏好的，必须遵循国家政策法律的要求和严格的程序进行，包括合同法中的无权代理、表见代理以及合同当事人的保密义务等制度也不适用于政府采购合同。

再次，如果将政府采购行为完全适用合同法，那么供应商的利益一旦受到损失，则只能提起民事诉讼。因为在政府采购行为中，行政机关作为采购人具有主导地位，所以发生纠纷后要供应商承担举证责任是很难的，这明显不利于保护供应商的合法权益。反之，供应商的利益一旦受到损失则可选择行政诉讼途径来解决纠纷，而行政诉讼遵循的是举证责任倒置原则，即举证责任由采购人承担。而政府采购合同其价值目标即是实现社会公共利益，是一种社会本位的价值取向，因而从这一点来看，政府采购合同也应视为是行政合同而非民事合同。

政府采购合同，虽然其性质具有一定的复杂争议性，但究其本质而言仍应视为是行政合同，不应因其现在适用于合同法就混淆其性质，应当正视行政合同的合法存在,承认政府采购合同的行政合同属性，在我国法律层级的立法上，引入行政合同的概念，并加以制度完善。

（作者单位：山西省太原市杏花岭区人民法院）