《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用

《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用

为依法保障生产安全，保护人民群众生命财产权益，推动安全生产形势持续稳定好转，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释【2015】22号，以下简称《解释》），自2015年12月16日起施行。为便于司法实践中准确理解和正确适用，现就《解释》的出台背景和主要内容说明如下。

一、《解释》的出台背景

安全生产工作关系人民群众生命财产安全，关系改革、发展和稳定大局。当前，全国安全生产形势呈现总体稳定、持续好转的态势，但形势依然严峻，造成群死群伤的重特大生产安全事故时有发生。其中，2015年8月12日发生的天津港瑞海公司危险化学品仓库爆炸事故造成近150人死亡、大批房屋损毁和巨额经济损失，社会影响十分恶劣。习近平总书记、李克强总理多次作出重要批示，强调发展不能以牺牲人的生命为代价。党的十八届五中全会强调指出，实现“十三五”发展目标，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的“五位一体”发展理念，改变过去发展中不平衡、不协调、不可持续、发展方式粗放等方面问题。贯彻落实“五位一体”发展理念，必须坚决遏制经济社会建设活动中生产安全事故易发、高发的态势。最高人民法院2015年8月印发的《关于充分发挥审判职能作用切实维护公共安全的若干意见》提出，人民法院要切实履行起惩治危害生产安全犯罪、促进安全生产形势根本好转、切实维护公共安全的职能。依法维护生产安全，司法机关责无旁贷。

危害生产安全犯罪涉及行业领域广泛，行为方式复杂多样。司法机关办理危害生产安全刑事案件时，在罪名确定、责任划分以及刑事政策具体把握等方面，存在许多问题亟待解决。2007年2月，最高人民法院、最高人民检察院联合出台了《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《矿山司法解释》），对于依法惩治矿山生产安全犯罪，保障矿山生产安全，具有重要意义，但该解释的规制对象仅限于矿山生产经营领域内发生的部分类型刑事案件，涉及罪名和适用范围均较为有限。

2010年8月，最高人民法院、最高人民检察院会同公安部、监察部、国家安监总局等九部委联合组成检查组，对全国15省、市的生产安全事故责任追究落实情况进行了专项检查，并根据检查过程中发现的问题，总结相关案件审判经验，于2011年底出台了《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》（以下简称《意见》），对此类案件的审判原则、法律适用标准、刑事政策把握以及缓刑、免予刑事处罚措施的具体应用等问题作出了明确规定，施行效果良好。但部分地方法院及行政主管部门反映，《意见》强制效力不够，社会知晓度偏低，对危害生产安全犯罪的震慑力有限。

2013年10月，国家安监总局分别致函最高人民法院和最高人民检察院，建议“两高”联合出台办理危害生产安全刑事案件司法解释。最高人民法院、最高人民检察院经共同研究，认为现阶段确有制定司法解释的必要性和可行性。经共同认真深入调研，广泛听取立法机关、行政机关和专家学者等方面意见，反复研究修改后，形成了《解释》送审稿。2015年11月9日和12月19日，最高人民法院审判委员会第1665次会议和最高人民检察院第十二届检察委员会第44次会议分别讨论通过了送审稿。

二、《解释》的主要内容

《解释》共17条，内容涵盖相关罪名主体范围、定罪量刑标准、宽严相济刑事政策的具体把握、相关公职人员贪污贿赂以及渎职犯罪的认定处理等法律适用方面的多个问题。择要说明如下：

（一）关于犯罪主体范围

《矿山司法解释》对重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪和不报、谎报安全事故罪四个罪名的主体范围作出了规定。《解释》吸收《矿山司法解释》的相关规定内容，并根据司法实践的需要，将规制范围由原来的矿山生产经营领域扩大到一般生产经营领域。

《解释》第1-4条将对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员等具有生产经营单位管理者身份和职务的人员纳入相关犯罪的主体范围。由于单位负责人、管理人员的业务过失行为与事故后果之间的因果关系一般较为明显，逻辑上容易理解，司法实践中，大部分案件的处罚对象也主要是上述人员。除此之外，《解释》还明确将单位实际控制人、投资人纳入刑事追究的范围，但实践中对于实际控制人、投资人的范围界定问题一直存在争议，需要进一步明确。

首先，根据公司法的规定，实际控制人，是指虽不是公司股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。实践中比较常见的实际控制人是所谓隐名持股人，即某些国家机关工作人员或者具有特定职务身份的公司、企业管理人员，为了规避法律、法规关于国家机关工作人员不得投资入股生产经营企业，或者公司、企业管理人员不得违规从事与所任职公司、企业同类业务等方面的禁止性规定，以他人名义投资入股相关生产经营单位，从而达到隐藏自己股东身份的目的。上述人员通过他人代持生产经营单位股份，自己隐藏在幕后的真实目的，在于一方面可以行使对相关单位生产经营、人事任免等重大事项的决定权，另一方面可以逃避承担股东依法应当承担的生产经营责任和安全生产责任。从理论上讲，实际控制人作为对生产经营单位的生产经营活动起实际支配作用的人员，如果其在行使组织、指挥、管理职权过程中违反安全管理规定，进而引发安全事故，理应认定为犯罪，否则就是放纵真正的犯罪人，亦无法达到从源头上预防事故发生的实际效果。

其次，投资人是指从事投资活动、具有一定资金来源、享有投资收益的权、责、利的统一体，是生产经营单位资金的参与者和经营收益的分享者。根据安全生产法的规定，生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投人，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。此处规定的主要是个人经营企业投资人的安全生产资金投人义务。在有限责任公司、股份有限公司等类型的生产经营实体中，投资人是指享有投资权益、对公司经营方针和投资计划享有管理权或决策权的股东。因投资人的行为导致生产经营单位安全生产资金投入不足，或者投资人在生产经营活动中违反安全管理规定，进而导致发生安全事故的，应当依法追究刑事责任。但是，由于市场经济条件下所有权与经营权相分离的情况大量存在，投资人参与公司、企业经营管理的程度大小不一，特别是通过股市公开交易方式购买上市公司少量股票的小股东，一般不参与公司的经营管理决策活动，追究其对公司安全生产方面的刑事责任，明显不符合权责一致原则。因此，《解释》将作为相关犯罪主体的投资人限定为“对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的投资人”。

（二）关于定罪标准

《解释》原则上以造成死亡一人以上，或者重伤三人以上，或者造成直接经济损失一百万元以上作为相关犯罪的定罪标准。但是，根据刑法第一百三十八条的规定，教育设施重大安全事故罪的定罪标准为“致使发生重大伤亡事故”，故该罪的定罪标准仅应限定为人员伤亡结果，具体伤亡人数采用与其他危害生产安全犯罪罪名相同的标准。

《解释》制定过程中，曾考虑根据近年来出台的多个司法解释的一般作法，在定罪人身伤亡标准中增加轻伤结果，对死亡、重伤和轻伤结果依次按照三倍比例进行折算，并将经济损失标准中的直接经济损失修改为“经济损失”，将部分间接经济损失纳入定罪标准之中。征求意见过程中，多个部门提出：（1）国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》未将轻伤结果和间接经济损失作为事故等级分类标准，行政机关出具的事故调查报告一般也不统计轻伤人数和间接经济损失。实践中，生产安全事故发生后，一般先由行政机关组成事故调查组开展调查，形成调查报告后再移送公安、检察机关进一步侦查，不经行政机关调查、由司法机关直接介入处理的案件极少。这种情况下，《解释》规定的定罪量刑标准以与行政机关事故调查报告的相关内容保持一致为宜，否则可能造成案件处理的不协调。（2）一般情况下，危害生产安全犯罪案件导致的死亡、重伤人数众多，事故影响时间较长，往往涉及被害人后期伤病救治费用以及亲属赡养、抚养等多方面问题，损失计算和费用支付情况较为复杂，如规定为“经济损失”，可能引发认识分歧，不利于案件处理。经研究认为，上述意见具有合理性，故未将轻伤人数和间接经济损失数额纳人定罪量刑标准。

部分行政主管部门还提出，《解释》规定的定罪量刑标准应分别与国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》以及《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定的重大事故、特别重大事故认定标准相对应，以死亡十人以上或重伤五十人以上作为定罪标准，以死亡三十人以上或重伤一百人以上作为处第二档法定刑的标准。经研究认为，上述意见涉及的问题由来已久，在2007年《矿山司法解释》起草过程中即已存在，并曾引发激烈争论。经慎重考虑，《解释》未采纳上述意见，主要理由在于，行政机关关于生产安全事故等级的分类是依据事故危害程度、社会影响、处理效果以及事故调查权限等标准划分的，与刑法规定的相关犯罪定罪量刑标准的涵义不同。如果按照行政机关关于事故等级的划分标准确定相关犯罪的定罪量刑，将导致现有的定罪量刑标准被大幅提高，之前大量可被认定为犯罪或处第二档法定刑的行为，将无法被归入犯罪范畴或仅能处以较低的法定刑，既不利于严惩犯罪，也无法与玩忽职守罪、滥用职权罪等其他相关犯罪的追诉标准保持平衡。

（三）关于量刑标准

《矿山司法解释》规定的处第二档法定刑的标准为事故造成的人身伤亡结果和直接经济损失数额，即主要以事故后果的严重程度确定刑罚。但是，上述标准在实践中适用效果不佳，并造成了一些消极后果，主要体现在以下几个方面：（1）唯事故结果量刑，导致轻罪重罚，重刑聚集。危害生产安全犯罪均属过失犯罪，对于过失犯罪中因果关系的确定，司法实践中的作法接近于条件说，过失行为与事故结果之间具有条件因果关系的行为人，均有可能被认定为犯罪嫌疑人和被告人。同时，我国刑法不承认过失共同犯罪，对于危害生产安全犯罪中处于同一因果链条上的多个犯罪人，无法适用共同犯罪从犯、胁从犯减轻、免除处罚的规定。实践中，某一安全事故发生后，对事故负有责任的人员众多，其中既有直接责任人和主要责任人，也有间接责任人和次要责任人，均需对同一事故结果承担刑事责任，适用同一档法定刑。根据《矿山司法解释》的规定，只要事故后果达到一定程度，对该事故承担责任的相关人员均需处以第二档法定刑，导致在案众多被告人的量刑幅度无法拉开，特别是对于事故次要责任人的处刑明显过重。（2）引起法律适用方面的连锁反应。部分案件中，由于对某些负次要责任的被告人无法降档处刑，有的法院为追求个案量刑的合理性，将不具备法定自首条件的被告人认定为自首，导致自首情节认定过多，引起认定标准的混乱；有的法院则直接对部分被告人适用免予刑事处罚措施，导致免予刑事处罚措施适用过滥，造成不良社会影响。（3）不利于突出打击重点，预防再次犯罪。从刑事政策的角度考虑，刑法打击重点应当是对安全事故的发生起最直接作用、负最主要责任的犯罪人，对众多事故次要责任人课以重刑，对于预防其再次犯罪、防止事故再次发生并无太大意义，且处刑范围过广、判处刑期过重，还可能引发案件当事人和社会公众对安全生产工作的抵触心理。

经研究认为，对于危害生产安全犯罪处第二档法定刑的条件，应当坚持实事求是的态度，改变现阶段唯事故结果论罚的不利局面。从理论上讲，安全事故造成的危害后果是客观存在的，但是，行为人的行为对引发事故结果所起的原因力是不同的。各被告人应负的刑事责任是主客观相统一的结果，对于同一事故后果，主要责任人和次要责任人应负责任大小不一，理应在量刑幅度上有所体现，而不应一律处以第二档法定刑，这是现代刑法罪责刑相适应原则的当然要求。经慎重考虑、反复研究，《解释》对第二档法定刑量刑标准采取了“事故结果+责任大小”的规定方式，即原则上安全事故造成的后果达到一定程度，同时行为人对事故承担主要责任的，方可处以第二档法定刑；对于事故仅负次要责任的被告人，即使事故后果达到了一定严重程度，原则上也不应处以第二档法定刑。理解《解释》的上述规定，应注意以下几个问题：

首先，关于事故后果标准。《矿山司法解释》对于处第二档法定刑的事故后果标准，采用了三倍于定罪标准的方式予以认定。经研究认为，在当前安全生产形势依然严峻的情况下，社会公众对动辄造成群死群伤的安全事故的反应依然强烈，以人为本、生命至上的理念必须始终坚持。与2007年相比，社会公众心理对于人身伤亡结果的容忍度并未发生根本性转变，故对于人身伤亡标准不宜更改。但是，《矿山司法解释》出台已经八年，其间我国的人均GDP翻了一番，对于事故造成的直接经济损失数额，人民群众在2007年和2015年的心理感受是不同的。从严惩危害生产安全犯罪的角度出发，对于定罪直接经济损失标准可不作更改，但是，在保持定罪标准不变的情况下，根据经济社会发展的实际情况，适当提高处第二档法定刑的直接经济损失标准是合理可行的。基于以上考虑，《解释》按照近年来司法解释的通常作法，对于处第二档法定刑的直接经济损失数额标准作了适当提高，按照人罪标准的五倍确定。另外，关于教育设施重大安全事故罪处第二档法定刑的条件，刑法第一百三十八条规定为“后果特別严重”。为与定罪标准相协调，《解释》起草初期拟仅限定为人身伤亡结果。征求意见过程中，有部门提出，为严密刑事法网，建议在考虑造成的人员伤亡结果的同时，考虑经济损失、造成恶劣社会影响等因素。经研究，采纳了该意见，规定教育设施安全事故达到定罪人身伤亡标准，同时造成直接经济损失五百万元以上，或者同时造成恶劣社会影响的，也可认定为达到了处第二档法定刑的事故后果标准。

其次，关于事故责任标准。《解释》将处第二档法定刑的犯罪人限定为对事故负主要责任的人员，如何认定主要责任人，在案件审判过程中就变得至关重要。由于具体案情千差万别，在诸多被告人中如何区分主要责任人和次要责任人，难以在《解释》中作出明确规定，还需在个案中由司法工作人员具体把握。基本判断原则是，应当以犯罪人所承担的工作职责为基础，考察其业务过失行为在引发事故发生的因果链条中所起原因力大小，以及过失行为反映出的个人主观罪过程度，综合全案情况，正确划分责任。具体的划分标准，可以按照《意见》第8条的相关规定处理。

危害生产安全犯罪案件具体情况千差万别。在某些案件中，是否可能出现绝大多数被告人均被认定为次要责任人，进而导致全案量刑偏轻的情况呢？经研究认为，对于上述问题，首先，应当严格裁判标准，坚持事故责任划分原则，切实防止将主要责任降格认定为次要责任、将主要责任人错误认定为次要责任人的情况；其次，对于部分次要责任人不处以第二档法定刑难以作到罪责刑相适应、不利于全案量刑平衡且可能造成不良社会影响的情况，可以考虑适用《解释》规定的兜底条款，认定为“其他造成特别严重后果、情节特别恶劣或者后果特别严重”的情形。

（四）关于强令违章冒险作业罪的具体认定

刑法修正案（六）增设了强令违章冒险作业罪，法定最高刑为有期徒刑十五年，属于过失犯罪中的重罪，但实践中，司法机关对本罪名的适用率偏低。经调研发现，问题主要在于两个方面。一方面，错误认定行为人对危害结果所持主观心态，将某些强令违章冒险作业行为认定为以危险方法危害公共安全罪等故意犯罪，导致处刑过重；另一方面，对“强令”一词理解不当，将某些强令违章冒险作业行为认定为普通的违章生产、作业行为，错误认定为重大责任事故罪，导致处刑过低。为指导司法机关正确适用本罪名，《解释》第5条对如何理解“强令违章冒险作业”作出了专门规定，内容包括以下几个方面：

首先，关于刑法规定的“违章”的涵义。此处的“违章”，是指违反有关安全管理的规定。关于安全管理规定的具体范围，按照《意见》第7条的规定内容认定。

其次，关于“强令”的具体行为方式。（1）《解释》第5条第（1）、（2）项规定了强令的两种常见方式。首先，采取威逼、胁迫、恐吓等强制性手段强制他人违章作业，比如采取威胁实施罚款、降低工资待遇、解除劳动关系等强制手段，均系强令违章冒险作业的典型行为方式，也是“强令”一词的核心含义，争议不大。其次，生产经营单位管理者利用自身享有的组织、指挥、管理职权，强制他人违章作业，这种行为方式的强制性特征不太明显，但由于管理者与一线作业者之间存在领导与被领导、管理与被管理的权属关系，管理者作出的安排或者下达的指令自然带有一线作业者必须服从的权威，从而在客观上对一线作业者形成心理压力。因此，管理者利用自身组织、指挥、管理职权提出的指令和要求，足以对一线作业者的心理意志产生强制效力，也应认定为强令。（2）第（3）项规定的强令违章冒险作业的其他行为方式。实践中，有的生产经营单位管理人员在明知存在事故隐患、继续作业存在危险的情况下，采用关闭、破坏相关的安全监控和报警设备等方式，故意掩盖工作环境中存在事故隐患的事实，使一线作业者放松心理戒备，进行违章作业，此类行为的社会危险性极大，以重大责任事故罪论处无法做到罪责刑相适应。经研究认为，这种情况下，一线作业者开展作业看似未受强制和胁迫，但其如果了解事实真相，绝不肯违章冒险作业。管理者故意掩盖事故隐患，直接影响了一线作业者的心理选择，实质上与采用强制手段或者利用自身职务身份要求他人违章冒险作业的行为没有根本性区别，也应认定为强令。（3）第（4）项系兜底条款。司法解释难以对实践中存在的各种情况进行毫无遗漏的列举式规定，除前三项规定的三种强令违章冒险作业情形外，对于未来实践中可能出现的其他强令违章冒险作业的行为，可依法归人第（4）项的规定范围处理。

（五）关于不报、谎报安全事故罪的构成条件和共犯认定

关于不报、谎报安全事故罪的构成条件，《解释》制定过程中曾存在争论，规定内容也数易其稿。主要问题在于，从刑法第一百三十九条之一条文规定的字面理解，“贻误事故抢救”和“情节严重”是罪与非罪的重要界限，必须同时具备上述两个条件，才能构成不报、谎报安全事故罪。《矿山司法解释》也将“贻误事故抢救”这一要件规定在居首部分。根据该规定，所有不报、谎报行为只有造成贻误事故抢救的后果，才可能构成本罪。但是，实践中大量存在的情况是，事故抢救工作基本结束后，行为人为降低认定事故等级、避免上级机关介入调查，故意伪造、破坏事故现场，或者转移、藏匿遇难者尸体。上述行为社会影响恶劣、危害性大，但往往并不足以导致贻误事故抢救的后果，依据《矿山司法解释》的规定，可能难以定罪。据此，有意见提出，可将“贻误事故抢救”解释为不报、谎报行为的当然结果，即只要行为人实施了不报、谎报行为，就应认定其造成了贻误事故抢救的危险性结果，同时符合情节严重标准的，就应以不报、谎报安全事故罪论处。

经反复慎重研究，考虑到刑法条文明确将贻误事故抢救规定为不报、谎报安全事故罪的构成条件，如果在《解释》中明确将贻误事故抢救解释为不报、谎报事故行为的当然结果，法律依据不够充分，故对上述意见未予采纳，《解释》基本保留了《矿山司法解释》的规定方式。但是，上述意见提出的问题应引起重视。在案件审判过程中，对于刑法第一百三十九条之一规定的“贻误事故抢救”，以及《矿山司法解释》第6条第1款第（2）项规定的“致使不能及时有效开展事故抢救”两个条件，不宜作过于严格的限定。另外，《解释》还将不报、谎报安全事故情节特别严重的直接经济损失标准由三百万元提高至五百万元，以与《解释》第7条的规定保持协调一致，并在不报、谎报的具体行为方式中增加了迟报以进一步严密刑事法网。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，此处规定的“迟报”，是指未按法律法规规定的时限及时报告，可归人广义的不报行为的范畴。

《解释》还对不报、谎报安全事故罪的共犯认定问题作出了规定。《矿山司法解释》第7条规定：“在矿山生产安全事故发生后，实施本解释第6条规定的相关行为，帮助负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的，对组织者或者积极参加者，依照刑法第一百三十九条之一的规定，以共犯论处。”该条规定有以下两个方面问题：首先，将共犯的成立范围限定为帮助行为，即认为无身份之人只可能构成帮助犯和从犯，但实践中，对于组织、指使、强令负有报告职责的人员不报、谎报事故情况的，也可以认定为共犯，并可能构成主犯；其次，仅对帮助犯中的组织者或者积极参加者以共犯论处，不当缩小了共犯成立范围，并无明确的理论基础，且在仅有一名帮助犯的情况下，由于不存在参照对象，难以认定为组织者或积极参加者，这种情况下是否应当认定为共犯，实践中存在争议。经研究，《解释》删去了《矿山司法解释》中仅对帮助犯中的组织者和积极参加者认定为共犯的规定，明确与负有报告职责的人员串通，不报或者谎报安全事故情况的，只要符合刑法规定的共犯成立条件，即可认定为共犯。

（六）关于生产安全领域中故意杀人、故意伤害罪的认定

实践中，某些黑煤窑、矿山个体业主在安全事故发生后，为掩盖事故事实、逃避法律追究，不仅不组织实施抢救和向相关政府部门报告，反而故意隐匿、遗弃事故受伤人员，甚至作出堵塞出事矿井、掩盖事故发生的恶劣行为，导致被困人员因无法脱离险境而死亡或重伤，或者导致被隐匿、遗弃受伤人员因无法得到及时救治而死亡或者重度残疾。依照刑法规定，上述情况理应按照故意杀人罪或者故意伤害罪论处，但因相关司法解释无明确规定，导致某些司法机关心存顾虑，不敢或不愿认定为故意犯罪，一定程度上助长了犯罪分子的侥幸心理。为解决上述问题，《解释》第10条明确，对类似行为应认定为故意杀人罪或者故意伤害罪。

（七）关于从重及从轻处罚情节

现阶段，我国安全生产形势严峻，司法机关应当继续坚持依法从严惩处危害生产安全刑事犯罪活动的基本政策。这是回应社会关切、践行司法为民司法理念的需要，也是《解释》的总体基调。《解释》第12条对此类犯罪中常见多发的数种从重处罚情节作出了专门规定。

首先，根据2014年新修订的安全生产法的立法精神，我国的安全生产监管工作将总体上从以结果控制为主转变为过程控制和结果控制并重，进一步加大对无证生产经营、拒不履行安全监管决定等非法、违法生产经营行为的惩处力度，以达到监管关口前移、减少事故隐患的效果。《解释》起草过程中，我们经调研发现，大部分生产安全事故的背后，均隐藏着相关责任人员事前长时间的非法、违法生产经营行为，事故隐患长期得不到纠正，最终导致重特大事故发生。对于此类行为，必须加大惩处力度，以警示其他潜在的犯罪分子，达到防患于未然的效果。《解释》第12条第1款第（1）项至第（3）项的规定内容属于实践中较为常见的典型非法、违法生产经营行为。适用上述规定应注意以下几点：（1）第（1）项规定的“安全许可证件”是一大类证件的总称，其中既包括在矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产等行业领域中适用的安全生产许可证，也包括仅适用于特定生产经营领域的其他相关安全许可证件，如危险化学品生产经营领域中的危险化学品安全使用许可证和经营许可证、大型群众性活动领域中由公安机关作出的安全许可，等等。行为人未取得上述安全许可证件，或者在安全许可证件过期、被暂扣、吊销、注销后仍然从事生产经营活动，表明其不具备基本的安全生产经营条件，存在严重事故隐患，因此发生安全事故的，应当从重处罚。（2）第2项规定内容是在生产经营活动中采取各种手段故意掩盖事故隐患的行为，第3项规定内容为经有关部门或者个人提出后，仍拒不采取措施消除事故隐患的行为。上述行为的实质，是行为人为追求生产经营利润，无视事故隐患的存在和一线生产、作业者的生命财产安全，盲目组织、开展生产作业，表明其一贯不遵守安全管理规定，主观恶性较深，因此发生安全事故的，应处以较重的法定刑。

其次，危害生产安全犯罪均系过失犯罪，不适用刑法关于累犯从重处罚的规定。但是，行为人因实施危害生产安全违法犯罪行为受到行政处罚或者刑事处罚后拒不悔改，事后又因过失行为构成危害生产安全犯罪的，表明其藐视法律规范，再犯可能性较大，理应从重处罚。解释第12条第1款第⑷项对此作出了规定，同时为避免打击面过大，将受到行政处罚或者刑事处罚的期间限定在一年之内。

再次，根据安全生产法等相关行政法律、法规的规定，生产经营单位采取伪造生产经营数据、安全监测报表等手段弄虚作假，故意逃避、阻挠安全监管，或者直接采取向安全监管人员行贿的手段逃避监管、通过行贿手段非法获取生产经营资质等行为，均属严重的违法违规行为，均应从重处罚，《解释》第12条第1款第（5）项对此作出了规定。其中，行贿行为构成犯罪的，应依法数罪并罚。另外，《解释》第12条第1款第（6）项还规定，犯罪人在事故发生后故意转移个人财产，意图逃避承担民事赔偿责任和行政处罚责任的，从重处罚。第7项系兜底条款。

宽严相济刑事政策是我国的基本刑事政策，是刑事立法活动和刑事司法工作中均应遵循的基本准则。有效惩治危害生产安全犯罪，确保案件审判取得良好效果，司法机关在坚持从严惩处原则的同时，也需要在审判过程中切实贯彻落实宽严相济刑事政策的基本要求，作到严之有度，以宽济严。《解释》为具体体现宽严相济刑事政策，树立正确行为导向，鼓励犯罪人在事故发生后积极采取有利措施，最大限度减小事故损失，尽快查明事故原因，专门对两种从轻处罚情节作了明确规定。首先，犯罪人在安全事故发生后积极组织、参与事故抢救的，可以酌情从轻处罚。此规定来源于《矿山司法解释》，未作实质性修改。其次，犯罪人在安全事故发生后积极配合调查、主动赔偿损失的，表明其确有悔罪之意，且愿意通过经济赔偿弥补犯罪行为造成的损害，亦可酌情从轻处罚。

（八）关于相关公职人员犯罪的认定和处理

在安全生产法等行政法律、法规规定的安全生产工作机制中，生产经营单位是安全生产主体，对安全生产工作承担主体责任。但是，生产经营单位从事生产经营活动的目的是追逐高额利润，在经济利益的驱使下，有可能作出漠视职工合法权益、违反安全管理规定的行为。特别是在现阶段我国经济增长模式尚未完全转变、社会诚信体系尚不完善的情况下，上述情况更加明显。负有安全监管职责的部门依法对生产经营单位的安全生产工作实施监督管理，对于督促生产经营单位贯彻落实安全生产法律法规，防止安全事故发生，具有重要意义。实践中，承担安全监管职责的公职人员在实施监管检查过程中失职、渎职，或者收受监管对象贿赂，故意不履行或者因过失不认真履行监管职能，导致生产经营单位安全隐患长期得不到纠正，往往构成重特大安全事故发生的重要原因。有的公职人员还投资人股生产经营企业，由于其兼具生产经营者和安全监管者双重身份，从自身经济利益考量出发，难以依法严格实施监管，甚至可能利用自身职权为企业的非法、违法生产经营行为充当保护伞。实践证明：众多重特大生产安全事故的背后，均隐藏着公职人员的贪污受贿或者失职、渎职行为，人民群众对此反应强烈。司法机关在严惩危害生产安全犯罪的同时，更要从严惩治隐藏在这些犯罪背后的公职人员贪污受贿犯罪和渎职犯罪。

《解释》第14条针对危害生产安全犯罪可能涉及的公职人员犯罪行为，规定了两种从重处罚情形：（1）国家工作人员违反相关规定投资入股生产经营，既当裁判员，又当运动员，构成危害生产安全犯罪的，应当从重处罚。参照《中国共产党纪律处分条例》、《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》和《关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资人股煤矿问题的通知》等法律法规、政策性文件的规定，此处所称的国家工作人员，主要是指国家机关工作人员和国有企业负责人。（2）根据安全生产法第二十条的规定，生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投人，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于资金投入不足导致的后果承担责任。相关生产经营单位中的国家工作人员利用职务之便贪污公款，导致该单位安全生产投入不足，进而发生安全事故的，对该国家工作人员应从重处罚。另一方面，现阶段生产安全事故易发、多发，与安全监管部门监督管理不力有很大关系，负有安全监管职责的国家工作人员在对生产经营单位实施监督检查过程中收受被监管对象贿赂，导致事故隐患得不到及时整改，最终酿成事故的，亦应从重处罚；上述行为同时构成贪污、受贿犯罪和危害生产安全犯罪的，应当依法数罪并罚。

（九）关于禁止令和职业禁止措施的适用

为了维护社会稳定，保护公民人身安全，同时帮助适用缓刑的犯罪分子改过自新，防止其再次犯罪，刑法修正案（八）增加了对宣告缓刑的犯罪分子可以附加禁止令的规定。基于防止犯罪人再次犯罪的立法目的，刑法修正案（九）又增加规定了犯罪分子刑罚执行完毕后的职业禁止措施。

危害生产安全犯罪系生产经营业务活动领域中发生的责任过失类犯罪，犯罪人均系负有一定职业义务、具有特定职务身份的人员，其违背职业要求，疏于履行特定义务，最终引发严重事故后果，符合刑法规定的职业禁止措施的适用条件。为防止危害生产安全犯罪分子在缓刑考验期限间重操旧业引发事故，亦有必要对其适用禁止令。《解释》第16条规定，对于被依法适用缓刑的危害生产安全犯罪分子，可以依法适用禁止令；对于被判处刑罚的犯罪分子，可以禁止其在一定时间内从事特定职业。实践中，对危害生产安全犯罪分子适用禁止令和职业禁止措施，应注意以下两个方面问题：

首先，关于禁止令和职业禁止措施的具体内容。为起到预防再犯的积极效果，禁止令及职业禁止措施的内容应当具有针对性。刑法规定的禁止令包括三种类别，即特定活动禁止令、特定区域场所禁止令和特定人禁止令，其中的特定区域场所禁止令和特定人禁止令一般是针对故意犯罪而言的，对于危害生产安全犯罪分子，通常情况下适用特定活动禁止令即可，即对于实施危害生产安全犯罪适用缓刑的犯罪分子，可以根据犯罪情况，禁止其在缓刑考验期限内从事与安全生产相关联的特定活动。此处所称“与安全生产相关联的特定活动”，是指与犯罪分子实施犯罪时所从事的职业活动属于同一行业的生产经营活动，而非禁止其从事所有类别的生产经营活动；禁止从事与安全生产相关联的特定活动，是指禁止犯罪分子直接从事一线生产、作业活动，或者担任相关生产经营单位的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等职务。刑罚执行完毕后职业禁止措施的内容，亦应参照禁止令的内容确定。

其次，关于刑法规定的职业禁止措施与行政法规中职业限制规定的关系问题。刑法修正案（九）增设的刑法第三十七条之一第三款规定：“其他法律、行政法规对其从事相关职业另有禁止或者限制性规定的，从其规定。”安全生产法第九十一条对生产经营单位主要负责人的职业限制作出了明确规定，上述人员因未履行安全生产管理职责受到刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。根据以上规定，对于生产经营单位主要负责人的职业限制和禁止问题，安全生产法的规定与刑法不一致，且规定内容比刑法更为严格。对于生产经营单位的主要负责人构成危害生产安全犯罪，适用职业禁止措施的，直接适用安全生产法的规定即可。

（十）关于与《矿山司法解释》的关系

关于如何妥善处理《解释》与《矿山司法解释》的关系，制定过程中曾存在争议。有意见认为，《矿山司法解释》对于打击矿山生产安全犯罪、维护矿山生产经营秩序稳定发挥了积极作用，特别是其中有关犯罪主体方面的规定现阶段仍具有实践指导意义，建议予以保留；在时间效力方面，《解释》发布实施后，《矿山司法解释》可仍然有效，与《解释》不一致的内容，以《解释》为准即可。

经研究认为，由于《解释》和《矿山司法解释》的内容存在诸多交叉，且部分内容不尽一致，如果同时有效，可能造成法律适用方面的冲突。将《矿山司法解释》的主要内容吸收进《解释》中并进行必要的修改完善，在《解释》发布实施后，《矿山司法解释》同时废止，是较为稳妥的作法。据此，《解释》吸收《矿山司法解释》中有关犯罪主体范围认定、定罪处罚标准以及刑事政策具体把握等方面的规定，并结合法律规定和实践需要作了进一步的修改完善。为突出打击重点、避免条文繁芜，《解释》对《矿山司法解释》中的一些提示性规定未再沿用。另外，对于《矿山司法解释》规定的非法采矿罪的定罪处罚问题，拟留待将来出台的专门司法解释进行统一规定，《解释》未予涉及。

作者：沈亮，汪斌，李加玺

来源：法学期刊《人民司法（应用）》2016年第4期