解决司法权行政化的意见建议

司法权行政化存在的问题

作者：永城市人民法院　杨猛

法院的行政化是影响法院独立行使审判权的重要因素之一，带有浓厚的行政色彩的法院，难免受到行政权力的干预；当法官有了层级差别，办案需经过层层签审，审判成审批，就难免滋生官僚主义，以及由此带来的权力寻租。最高法院指出的“保障人民法院工作科学发展的体制机制还不够健全，确保人民法院依法独立公正行使审判权的体制机制还有待完善”、“一些法院管理行政化色彩浓厚，影响力审判质量和效率”，总结起来就是“去行政化”还不彻底。本文试论司法权行政化的具体表现，因此而带来的法院信访维稳及与民意交流工作中的弊端，及在司法改革中消除行政化的对策。

一、司法权行政化的具体表现

一是司法机关的行政化。法院在整个国家机构体系中仍然没有达到宪法赋予它的地位，法院与其他党政机关一样，是在同级党委领导下的维护一方社会秩序的工具，实行行政化的管理；二是上下级法院之间的关系的行政化。根据法律规定，上下级法院之间的关系是审判上的监督关系、业务上的指导关系，各级人民法院行使审判权都是独立、平等的，但在实践中，上下级法院之间除了有审级上的监督关系，还有各自独立审判的平等关系，还有行政管理关系，由于缺乏明确的规定，现实中各种关系经常混同在一起，相互影响，单纯的监督与被监督关系的变成了领导与被领导的关系，行政化的思维方式、管理手段，被上级法院运用于工作中的各个领域、各个方面。由于法律上明确了在审判业务上各级法院的定位，上级法院便通过加强司法行政事务的管理施加对下级法院的影响，于是各种审判辅助性事务在法院工作中占据了越来越重要地位，比如审判管理、比如绩效考核等等，这些都成为上级法院领导下级法院的有力工具。这些存在于上下级法院之间的行政性权力缺乏法律意义上的定位和规范，容易被不当运用，使正常审判监督业务关系也被扭曲。而且采用量化指标进行考核，把生产工艺过程和产品标准化，原本起源于现代高度流水化作业且可量化的企业，作为社会活动的审判业务采用这种量化指标来评估考核，是否具有科学性就值得疑问；三是法官的定位行政化。虽然有了《法官法》，但现实中法官就是公务员，完全按照公务员的管理方式进行管理，法官的选拔任用上，和其他行政领导干部一样，需要经过地方组织人事部门研究、审批后，然后才能报人大任命。工资福利、考核奖惩、晋职晋级和其他公务员没有什么区别。担任院长、庭长的法官同时也是较低级别法官的行政长官，他们之间的关系实际上是行政隶属关系，为了自身的利益，下级法官在审判时不可避免地受制于其上级领导。

二、司法权行政化导致的信访维稳方面的弊端

造成信访人信访不信法的原因很多，比如说百姓的法律意识淡薄、法律知识水平有限，不懂的、不善于走法律途径解决问题，或是说诉讼成本的考虑，或是说诉讼后执行不力等问题，但引起信访的最重要的心理诱因应该是对“权力”的信奉。因为司法行政化现象的存在，使得法院、法官的权威地位并没有树立起来，社会上还是把法院作为党委政府领导下的一个行政职能部门（而且实际上法院也确实没有达到应有的终局裁决者的地位），把法官与庭长、院长之间的关系理解为上下级、领导与被领导的行政关系。由于行政权的行使是首长负责制，作为上级领导发布的命令、做出的决定，是处于下级者必须接受的，那怕是错误的命令，一般也要以服从为先，使得老百姓愿意到上级党委政府、找院长、庭长要个说法，来给处于下级的法院、法官施加压力。这都让原本就脆弱的司法权威性和独立性受到极大的损害。

随着社会的进步，各种矛盾集中以诉讼的形式表现出来，越来越多的人们开始懂得拿起法律的武器，捍卫自己的权利，但种种原因导致部分当事人对裁决的不满，在保护自己合法权利或追逐各种不正当利益的心理驱使下赴省去京上访，影响社会整体和谐环境。自改革开放以来，尤其是现在改革进入攻坚期和深水区，随着利益格局深刻调整，利益关系日益错综复杂，形成改革共识的难度在增大，社会不稳定、不和谐的因素逐渐增加，而为了深入推进改革，必须有一个稳定和谐的社会环境为改革争取时间，因此在改革进程中，上级党委政府、上级法院对包括涉法涉诉信访在内的各种形式的不稳定因素更加敏感，不愿意把任何不稳定因素变成更大的麻烦，希望将存在的不安定因素从公众视野里移除。现有司法权行政化的体制下，下级法院面对同级党委、上级法院都是命令与服从的关系，缺少司法权应有的独立性。法院维稳程序的启动、运行、终结等环节，均是上级以行政命令一以贯之，把维稳压力逐级下压到了下级法院，甚至成为衡量一个法院工作成绩的绩效考核指标之一，但是这反过来让事态恶化，因为作为下级法院有时候无力解决导致冲突的问题，他们没办法改变政策，平息冲突，让问题处理达到上级满意，让事件从公众视野中消失的唯一办法就是花钱买平安。在这个讨价还价的过程中，法院权威和公民权利都被商品化了，公民合法、正当的权利得不一定得到维护，不当的要求和欲望往往能得逞，维权变成了一场交易，极大的削弱了法院的司法权威性。

三、行政化的司法权与民意的交流

司法权与行政权是不同性质的两种国家权力，它们的属性不同，决定了它们所追求的价值目标，权力的行使、运行方式等存在着根本的不同。司法权追求的价值目标是公正，侧重于要求法官在审判过程遵循平等和正当的原则，一律平等的对待诉讼当事人，适用法律时不受外界压力、当事人身份和自身情绪的影响，同时也要求法院的审判结果体现公平和正义的精神。行政权追求的价值目标则是效率与秩序，即对经济、文化、教育、科技等方面的社会事务实施及时、高效的行政管理，从而保证国家政治大局稳定、社会秩序和谐有序、经济效益不断增长、民众生活祥和安宁。而且行政权是一种主动的、依自己的单方面意志对行政管理相对人作出某种具体行政行为的权力，在行使时，其本身即为行政法律关系的一方当事人，深深的“嵌入”到社会中。因其深深的“嵌入”社会中，与民众的距离更近，相对于司法权而言，行政权更急迫与获得民众对其权力行使合法性的认可，使得行政权的行使与民意之间有着更紧密的结合，产生千丝万缕说不清、道不明的联系。

司法权虽然并不排斥国家政治大局稳定、社会秩序稳定有序、经济效益不断增长、民众生活祥和安宁等等这些目标，但它并不以直接实现这些实质目标为自己的目的，它是以制定法既定规则为标准，以现有诉讼中的证据为条件，以相对间隔于社会具体生活的程序为方式，作出相对合理的判断，以接近上述那些目标。如果无法达到这种“接近”，甚至背离这些目标的话, 只要是在符合上述这些特定的标准、条件和方式中，也只能承认这种判断结果的合法性。而且民意本身不是一个恒定不定的东西，其多变性决定了司法机关在面对民意的时候，必须严格约束自己接受法律规则的约束，而不是追随民意变化，不断改变裁判依据。况且民意也不是统一的，这些都说明司法要与社会、与民意保持一定的距离。

虽然民意与司法之间并不对立，但现实中，现实中存在的个别司法不公现象使民众产生怀疑之心，对具体的案件往往相信大众的想法而不是司法的判断，产生对司法的质疑，而司法权的行政化又导致法院丧失独立性，司法与民意之间无法形成良性的互动，往往被民意所左右。尤其是中国进入互联网时代以来，新技术的突飞猛进导致媒体格局发生巨大变革，自媒体的兴起，使得民意表达的渠道越来越多。在几乎每一起重大的案件背后，都能看到汹涌的民意表达。从刘涌黑社会案、许霆恶意提款案、杭州“七十码”飙车撞人案、赵作海案、云南李昌奎案，民意与司法屡屡发生激烈的碰撞。民意让一些案件得到较为公正的审理，同时也施加更大的压力让司法屈从于舆论，从而加剧了司法判决与法律准则之间的背离，也进一步削弱了司法的公信力，加剧了司法权的边缘化。

四、解决司法权行政化的意见建议

司法地方化和行政化一直是影响法院和法官依法独立行使审判权的重要因素，并广受社会诟病。党的十八大尤其是十八届三中、四中全会以来，司法改革正在积极稳妥推进中，各项举措逐步推广，一些触及司法体制和机制的改革正在具体实施过程中，尤其是中共中央十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”，司法去“地方化”终于迈出了实质性的一步。但如何解决司法去“行政化”还有很长的路要走。笔者认为，中央在十八届四中全会上对全面推进依法治国作出重大部署，强调把法治作为治国理政的基本方式，为法院提供了前所未有的发挥重要作用的历史条件，赋予了法院更重要的历史责任，我们要正视司法行政化给法院工作带来的不利和被动影响，进而从体制机制上进行改革，从而使法院更好的服务于党和国家工作大局。

一是司法权是中央事权，如何解决特别是解决地方党委、人大、政府和法院的关系，不是单纯依靠法院内部的改革所能解决的，需要依靠更高层次的政治体制改革来解决，中央已经在十八届三中、四中全会上明确了司法改革方面的若干问题，作为全国人大及其常委会应当加快修改或者解释《人民法院组织法》、《法官法》，甚至《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，使司法改革不限于现有权限内的政策性体制调整和人事财务的工作调整。

二是以立法的形式明确自省级以下的各级法院司法行政事务管理的权限边界，尤其是在省级以下法院实行人、财、物统管以后，人员、物资装备如何管理、经费如何分配及具体操作程序进行明确，防止省及中级法院利用统管扩大自己的权力，借此增强对下级法院的影响力，把省以下地方法院人、财、物统一管理变成法院内部的“垂直管理”，将上下级法院在审判业务上的监督指导关系变成事实上的“领导关系”。

三是继续推进新型合议庭制度工作的开展，进一步优化审判资源配置，明晰审判责任，形成以主审法官为核心，其他成员协调配合的审判权运行新机制，使审理者裁判，裁判者担责。但作为法院任何一项创新的改革举措都要有法律上的依据，因此不仅省院要就新型合议庭的有关问题下发指导意见，有权机关也应该尽快就新型合议庭的法律地位进行明确，使新型合议庭制度以法律的形式在法院内部固定下来，破除法院内部审判权行使行政化的管理模式。