改革与规制：强化审委会的审判管理功能

改革与规制：强化审委会的审判管理功能

——以基层法院审委会运行机制为视角

作者：安阳市龙安区人民法院 王天民 张小桢

《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”改进和加强审判委员会工作，是找准了加强审判实质管理的‘牛鼻子’，有‘牵一发而动全身’的作用。（1）尤其是基层法院，改革审委会“审案会”的现状，强化其审判管理的功能，具有极其紧迫而重大的现实意义。

一、审委会制度的历史沿革

审判委员会制度脱胎于新民主主义革命时期根据地的审判制度。从1931年苏维埃共和国的司法机构中设立裁判委员会，到抗日战争和解放战争时期演变为人民法院或人民法庭的审判委员会，再到20世纪40年代各革命根据地学习苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，进一步推进了审判委员会制度的形成。新中国成立后，1950年的法院组织草案中也提到了建立审判委员会。1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》规定，在各级人民法院内设审判委员会，任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，进一步扩大了审判委员会的职权。1979、1983年的《人民法院组织法》肯定了这一制度。审判委员会制度在我国司法实践中长期延续，并表现出它的生命力，我们不能忽视的是，它作为一种重要的审判制度存在至今，必有其深厚的历史土壤及重大现实意义。“废除说”因为国外没有审委会制度就怀疑其合理性，是不符合历史唯物主义及实践理性的。

二、审委会转变职能的必要性

（一）“审者不判，判者不审”。 根据《人民法院组织法》和诉讼法的相关规定，审委会对于提交讨论的重大、疑难等案件具有最后决定权。从这一意义上讲，审委会具有最高审判组织的性质，“但它并没有严格做到‘组织形式司法化’、 ‘工作程序诉讼化’等要求”。（3）合议庭或独任审判员审理案件，却可将案件裁判权交给并不参与案件审理的审委会。“审委会没有审案子，凭啥判我的案子？”当事人的质疑不无道理。主张废除审委会制度的学者认为，让审委会裁判案件违反了“直接言词”原则。中国古代司法历来倡导“五听——辞听、色听、气听、耳听、目听” 审理案件，《唐六典》规定：“凡察狱之官，先备五听。”审委会委员通常不必“当堂问案”而“坐拥”裁判最终裁判权。同时，审委会审案缺失当事人申请回避程序，违反了回避制度。

（二）审委会职能偏废，沦为审案会。实践中发现，“审委会更多是对案件进行裁判而非监督，从而‘审委会’沦为‘审案会’。”（4）“两级法院通过的规范性文件的会议次数、数量与讨论案件的会议次数、数量相比，几乎不成比例，甚至可以忽略不计。以其中一个基层法院为例，三年召开会议75次，讨论案件1309次，但总结经验、通过文件的审委会一次都没有召开过，通过的文件数为0。”（5）

（三）既不利于法官独立公正办案，也不利于责任追究。因为审委会对讨论案件的“热忱”，增加了某些人的“依赖性”。合议庭“合而不议”，把握不准可以提交审委会讨论决定。况且，案件一旦由审委会作出决定，承办法官的责任就推卸了出去；所谓审委会承担责任，就目前普遍做法看，无异于“法不责众”，到头来无人来承担错案责任。现实中鲜有审委会委员因讨论案件、支持错误决定被追究责任的。

三、审委会应当强化审判管理职能

（一）审委会具有审判管理组织性质

现行《人民法院组织法》第十一条规定，“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”可见，立法层次对审委会职能的设计定位本身就不单单局限于“讨论案件”。学者对审委会的性质问题看法不尽一致，甚至有人主张废除。但目前被最高人民法院接受和认可的一种观点，认为应弱化审委会审判组织的性质，强化其审判管理组织的性质。全国法院系统近年来成立的专门审判管理机构，整合了法院各层级的审判管理资源，将审委会事务作为审判管理机构的其中一项工作内容。审委会对审判活动的监督指导，具有宏观管理性质。由于审委会会议制的特点，对案件的审理不可能比合议庭更为深入细致，相比之下，审委会更适合承担起审判管理组织的职能——审判管理组织既可以承担起审判组织讨论案件的职能，又可以承担起审判组织所不具备的总结审判经验和讨论其他有关审判工作的职能，其发挥的恰恰是管理组织所应当具备的“通过系统的整合使系统发挥大于部分之和的合力”作用。（6）

（二）审判管理机构的定位：审委会的办事机构

审判管理，是近年来人民法院一个新兴的工作领域。其作为明确、完整的概念，提出的时间不长，指的是“人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学评价，对司法资源进行有效整合，确保司法公正、廉洁、高效”。（7）特别是现代信息技术在审判管理领域的应用，目前，各地法院大都运用了案件综合信息系统，从立案、排期开庭，到庭审、结案，及延长审限审批、扣除审限审批等，审判流程的各个节点都实时同步录入软件系统，既方便各法院内部监管监控、进行审判工作运行态势分析，又方便上级法院对辖区所有法院进行审判质效科学评估。

由于审判委员会采用的是会议制，必须有相应的日常工作机构去贯彻履行审委会的管理职能；再者，审委会委员往往还承担着其他工作任务，加上会议时间有限，实践中就要求有一个专门的日常工作机构，帮助审委会更好地履行审判经验总结等职能。专门审判管理机构就是贯彻执行审委会管理职能的日常工作机构，是审委会的办事机构，它必须以审委会为依托，按照审委会的决议履行好各项审判管理职能。（8）它兼具综合管理和审判业务，既不同于专司审判的业务部门，也不同于侧重于理论研究的研究部门，其最适合承担协助审委会总结审判经验的职能。（9）

由此可见，审判管理机构的定位是“审委会的办事机构”。同时，也是审判委员会、院长、庭长、审判长开展审判管理工作的参谋助手，是审判管理各个层级体系中承上启下、连接各方的枢纽，是人民法院特有的综合审判业务部门。（10）

（三）审委会制度改革及转变职能的实践与探索

近几年的司法实践中，审委会制度改革的步伐从规范审委会的议事程序开始不断迈进。在自上而下的新规则的贯彻执行过程中，审委会制度的运行机制有了很大改观。一是规范发言顺序。相当长一段时期内，审委会没有对发言顺序进行规范，往往会“礼貌”地请领导先拿意见，甚至容易形成“一言堂”。近年来各法院规范了审委会讨论案件的发言顺序，依照职位从低到高顺序发言，避免职务较低的委员当只会说“同意”的“应声虫”。二是规范会前准备程序。之前审委会委员通常是被召集在会议室的座位上时才接到审理报告，难免有时连案情都还没搞明白，何谈发表正确的意见。规定提前一至二日向委员提交报告，有利于议事效率和质量的提高。三是相对固定开会时间。有利于委员合理安排时间，再结合对审委会委员出勤率的考核，保证了审委会参会人数。另外，通过严格落实院长主持审委会的规定，很大程度上提高了议事的严肃性，有利于保证会议质量。

为落实中央关于改革审委会制度的决定， 2014年3月，河南省高院出台了《关于改革完善审判委员会制度的若干规定》（征求意见稿）。不仅规定了审委会委员回避制度，而且规定了“审委会职能的转变”一节，旨在强化审委会的审判管理职能。该规定明确提出，“转变以讨论个案为主的工作模式，通过扩大非案件议题的讨论来强化审委会总结审判经验、指导监督审判工作的职能，非案件类议题主要包括：（一）有关审判执行工作的规范性文件、会议纪要等；（二）有关审判管理、案件评查的情况分析、报告等；（三）审判业务部门的工作汇报；（四）拟向最高人民法院推荐的指导性案例、我省拟发布的参考性案例；（五）其他有关审判工作的重大问题。”

四、审判管理呼唤审委会职能的转变

目前审判管理现状与存在的问题：审判管理机构在日常管理中遭遇“尴尬”。一是管理主体缺乏权威性。案件综合信息管理系统软件在各地法院普遍运用以后，每一案件流程的各个节点在网上一目了然，这种“透明化”为监督管控创造了前所未有的便利条件。实践表明，单凭审判管理办公室这一新设部门的“推进”、“再推进”，管理很难取得实效，措施推行者需要借助一定的权威。二是管理行为缺乏认同感。由于审判管理办公室印发的各种管理方面的通知、分析研判、通报、预警等材料，出自一个普通部门，没有经过权威讨论“镀金”，甚至容易因其“出身不高”令人怀疑其合理性；而且，未经集体讨论决定的管理制度及措施，客观上也无法保证其合理性。三是管理措施没有执行力。审判管理办公室在审判流程管理中发现了问题，需要业务庭主管领导去协调时，主管领导会认为应当由审判管理部门直接找审判人员沟通解决；而承办案件的业务庭并不对审判管理部门负责，对于审判管理部门的提示、预警、通知等通常作为“身外之事”不予关心。

实践中，审委会与审判管理机构的关系，仅体现在由审判管理办公室一名工作人员负责审委会记录及会务。审判管理机构为推进管理措施的落实，往往采取向院长请求召开专项工作“推进会”等形式，相关业务庭及其主管院领导在院长的“监督”下接受审判管理部门的工作安排。比如，召开治理隐性超审限、长期未结案件专项活动推进会；但“推进会”未免有就事论事之嫌，相关原因剖析及解决此类案件的经验措施，却难以上升到制度管理的普遍规范层面。

五、强化审委会审判管理职能的途径

（一）改革审委会工作制度，从制度实践层面推动观念转变。审委会职能转变“不推不转”的消极现状，深挖根源在于审判权力的诱惑。由于长期以来审委会忙于讨论大量案件，以至于在多数人的头脑里“审委会就是讨论案件的”，甚至根本不知道审委会还有总结审判经验的职能。需要将审判管理的具体内容列入审委会议事程序规则。司法改革的每一步虽然艰难，但却是迈向公正与先进司法文明的极为有价值的有力步伐；制度的推进会带来观念的逐步转变，最终促使审委会审判管理职能的理性回归。

（二）改革审判权运行机制，从源头减少审委会讨论案件数量。让审委会从具体案件中脱身是促使其转变职能的前提。审委会讨论案件过多的一个重要原因在于，案件承办人素质参差不齐，有的因为内心不确信、故意弄两个意见让审委会去决定，有的因能力低、水平差将简单的事情搞复杂了，等等。毕竟，审委会讨论案件不是“主动伸手”，谴责审委会“判者不审”、“干涉办案”的同时，应当看到审委会启动程序被动的一面。作为改革范例，深圳市盐田区法院推行主审法官负责制，遴选高素质法官依法独立审理案件、独立裁判、独立签发法律文书并对其承办案件负责；并在此基础上实行专业化合议庭负责制。作为配套改革措施，还建立了审判专业委员会制度。由审判专业委员会对重大疑难复杂案件以及合议庭有重大分歧的案件进行讨论，并为承办案件的主审法官或合议庭提供咨询意见。与审委会不同，审判专业委员会仅为主审法官提供咨询支持，最后决策仍由主审法官掌控。（11）

（三）完善审判管理制度，将审判管理例会内容并入审委会。审判管理例会制度在实践中的运行得并不理想。根据要求，每月召开一次审判管理例会，通报收结案情况、审判质效评估情况、审判质量评查情况，并对审判工作运行态势进行分析研判等。由于会太多不易召集等原因，像审判例会、信访例会等实际上并不能实现“例会”要求，往往只是每月一次的记录、例会纪要齐全罢了。这也是审判管理失去权威的外衣，在实践中被挤压失去效用的体现。在缩减审委会讨论案件数量的同时，应适时加入审判管理的内容。众所周知，目前的一个普遍现象是审委会委员中掌握领导权力者居多，而这种状况恰好有利于审判管理措施的贯彻执行。

（四）完善审委会工作机制，从议事程序本身提高质量和效率。一是严格限定讨论案件的范围，上会前进行筛查，由资深法官委员小组进行“会诊”把关。二是实行会签制度。河南省高院《关于改革完善审判委员会制度的若干规定（征求意见稿）》第十三条规定，“省法院对于必须由审委会讨论决定的案件，符合下列情形的，可以采用委员会签的方式：（一）人民检察院提出抗诉的刑事案件和拟判处死刑的案件，事实清楚、证据确实充分，合议庭及审判长联席会议意见一致的；（二）本院作出生效裁判的民事、行政再审案件，再审合议庭与原审合议庭沟通后意见一致的。”笔者认为，为减少上会案件，提高审委会议事效率，集中精力解决真正的疑难案件，对于一些简单的“把关”性质的案件，也可以规定由审委会委员会签，但签字的审委会委员应当按规定担责。

（五）加强审委会数字化建设，寻求现代信息技术的有力支撑。审委会数字化建设，即审委会讨论议题实行全程录音录像，审委会记录实行同步录入案件综合信息管理系统。上级法院可在不违反审判保密规定的前提下，随机提取审委会录像、记录，真实再现审委会工作的全貌，方便对审委会工作质量与效率进行评价。建议打破审委会委员“终身制”，促使审委会委员退出机制的形成，避免个别委员“滥竽充数”，形成不断提高委员专业素质和水平的倒逼机制。审委会数字化建设，还可通过“留痕”约束审委会制度运行过程中的种种不规范、随意行为，促使审委会工作机制沿着法治、科学的轨道运行。

结语：本文主要通过对当前审判管理存在问题的分析研究，论证在审委会减少讨论案件的同时大力植入审判管理内容的可行性。审委会的改革途径，一方面需要“减负”，通过主审法官责任制及新型合议庭的改革，减少审委会讨论案件的数量；另一方面需要增强审判管理功能，让审委会承担一些案件质量评查、审判工作运行态势分析研判，及管理过程中需要组织协调的工作。

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（1）孙海龙、郑斌：《深化审判管理的理论、制度与实践》，载《审判管理研究与参考》2014年第1辑，第147页。

（3）李富文：《改革审委会功能的思考》，载《决策导刊》2014年第2期，第 页。

（4）李富文：《改革审委会功能的思考》，载《决策导刊》2014年第2期，第 页。

（5）李继红：《某省S市审委会制度运行实证探究——一个审委会秘书的观察与思考》，载《全国法院系统学术获奖论文集》第 页。

（6）周建平、陈建德、李晓云：《专门审判管理机构在审判管理中的定位与作用》，载《人民法院报》2010年10月27日理论版。

（7）王胜俊：“创新和加强审判管理，推动人民法院工作科学发展——在全国大法官专题研讨班上的讲话”，2010年8月10日。

（8）周建平、陈建德、李晓云：《专门审判管理机构在审判管理中的定位与作用》，载《人民法院报》2010年10月27日理论版。

（9）周建平：《中国特色社会主义法律体系形成对人民法院审判管理及专门机构地位与作用的重构》，载《审判管理研究与参考》2014年第1辑，第115页。

（10）李晓云：《人民法院创新和加强审判管理的回顾与展望》，载《审判管理研究与参考》2014年第1辑，第55页。

（11）张仁望：《主审法官：公开遴选独立判案》，载《南方日报》2014年3月26日第SC02版。