现行法律对送达方式的规定

对现行民事送达方式的分析与思考

作者：虞城县人民法院 程安营

民事诉讼中的送达，是指法院按照法定程序和方式，将诉讼文书送交当事人或其他诉讼参与人的行为。送达作为民事诉讼中的一项基础性制度，贯穿着民事诉讼的始终，因此，确立科学合理的送达机制，对于保证程序公正和诉讼效率有着重要的意义。但在司法实践中，我国的民事送达制度还存在诸多的问题，送而难达、送而不达、瑕疵送达，已经成为影响审判活动顺利进行的最大难点。同时，由于送达的不规范带来的送达效力的争议也给审判工作增加了难度，很容易造成新的矛盾激化。在基层司法实践中，送达挤占了基层人民法院约40%的审判资源，“送达难”严重阻碍着法院审理民事案件的进程，使审判效率难以提高。现结合审判工作实际，对现行的民事送达方式作以下分析与思考。

一、现行法律对送达方式的规定。

我国《民事诉讼法》第78条至第84条规定的送达方式有：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达。现简要对各种方式作以下浅析。

1、直接送达。直接送达是指人民法院派专人将诉讼文书直接交给受送达人。直接送达是最基本的送达方式。民事诉讼中的送达应当以直接送达为原则，凡是能够直接送达的，都应采用直接送达的方式。直接送达应当将诉讼文书交给受送达人本人，但下列情况也属于直接送达；（1）受送达人是公民的，本人不在时交给他同住的成年家属签收。（2）受送达人是法人或者其他组织的，应由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收。（3）受送达人有诉讼代理人的，可交其诉讼代理人签收。（4）受送达人向人民法院指定代收人的，可交其代收人签收。

2、留置送达。留置送达是指受送达人或其同住的成年家属拒收诉讼文书时，送达人将诉讼文书留在受送达人住所的一种送达方式。留置送达是针对直接送达遇到的特殊情况而规定的一种具有一定强制性的送达方式，与直接送达具有同等的法律效力。采用这种送达方式的一个前提条件是受送达人或其同住的成年家属拒收诉讼文书。留置送达不仅适用对公民的送达，也适用于对法人或者其他组织的送达。法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人拒绝接收诉讼文书的，可实行留置送达。受送达人有诉讼代理人的，如果该诉讼代理人接受受送达人的委托代其收件的，诉讼代理人拒绝接受诉讼文书的，不适用留置送达。

3、委托送达。委托送达是指人民法院直接送达诉讼文书有困难的，委托受送达人所在地人民法院代为送达。根据最高人民法院1993年9月25日《关于人民法院相互办理委托事项的规定》的规定：人民法院在案件审理和执行过程中，根据需要，可以委托其他人民法院代为送达。受送达人在外地，或者虽在本地但由受理案件的人民法院直接送达有困难的，可以委托送达，由受理案件的人民法院将需要送达的诉讼文书交由受送达人住所地的基层人民法院代为送达。

4、邮寄送达。邮寄送达是指人民法院通过邮局以双挂号信或特快传递或法院传递手段向受送达人送达诉讼文书。当受送达人距离受诉的人民法院所在地较远，直接送达诉讼文书有困难的，人民法院可以把需要送达的诉讼文书通过邮局邮寄给受送达人。

5、转交送达。转交送达是由人民法院将诉讼文书交由受送达人所在单位代收后转交给受送达人的形式。转交送达主要适用以下三种情形：①受送达人是军人，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。②受送达人是被监禁人的，通过其所在的监所或者劳动改造单位转交。③受送达人被劳动教养的，通过其所在劳动教养单位转交。

6、公告送达。公告送达是指人民法院以登报、张贴公告等方式告知受送达人诉讼文书的内容或通知其到人民法院领取诉讼文书。公告送达须待公告期满后，才发生送达的效力，即自发出公告之日经过60日，便视为送达。公告送达适用于受送达人下落不明，或者用直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达等五种送达方式均无法送达的情形。可见，公告送达是一种不得已而为之的送达方式，它是为解决用其他各种方式均无法送达诉讼文书和不送达诉讼文书诉讼就无法开始或无从结束这一矛盾而设计的，公告送达可以根据案件的情况、当事人的具体情况采用不同的公告方式，对公告送达的方式有特殊要求的，应按要求的方式进行公告，对公告的方式没有要求的，可以在人民法院的公告栏内张贴公告，或者在受送达人原来的住所地或下落不明以前的经常住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告，从公告张贴、刊登之次日起，经过60日无人领受诉讼文书的，即视为送达，发生送达的法律效力。

二、审判实践中的主要问题

1、直接送达越来越难。客观上，我国流动人口日益增加，人们活动范围日益扩大；主观上，有的受送达人故意躲避或拒绝签收法律文书，使及时准确的直接送达越来越难。除此，还表现为以下几个方面的总是。①法律对送达地点规定不够灵活。以当事人的住所地为送达地的立法模式下，一旦受送达人地址不详或住所地改变则送达无法完成。由于现在人口流动性非常大，有的单位地址搬迁但营业执照的地址未变更等等，在这些情况下直接送达往往难以完成。②当事人故意逃避使法律文书难以送达。有不少当事人不愿接受法律文书，得知法院文书的送达即使在家也不开门，不与法官见面。③有的当事人工作单位不固定，不容易寻找当事人，按照原告提供的住址，往往找不到人。④法律对签收人的范围规定过窄。实践中当事人往往为逃避送达而事先离开其住所，而其他人的签收在法律上又没有法律效力，造成事实上的送达效率不高。

2、留置送达的条件过于严格。对于留置送达，法律规定了严格的条件。《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第八十二条的规定，指出了留置送达适用的三个前提：一是受送达人或其同住成年家属拒不签收；二是有关基层组织或所在单位的代表到场见证，三是留置地点限于当事人的住所。在这些条件下，留置送达可能产生以下障碍：①见证人被限定为有关基层组织或者所在单位的代表，如果送达人对可能涉及的基层组织办公场所不熟悉或者路途遥远，基层组织或单位代表难以找到的情况下，送达人就无法找其他人作为见证人。②规定“送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场”就将邀请见证人作为送达人的一项义务，但是法律却并未明确有关基层组织或单位的到场见证义务和相关法律责任。这样的规定，本身随意性就很大，是否到场见证完全取决于有关基层组织或单位相关人员的自觉性和法律意识。实践中，有关基层组织或单位的代表往往害怕承担责任，不愿惹麻烦，或者害怕当事人无理责难或报复，往往拒绝见证，不愿意配合法院的送达工作，也有的即使到场，也不愿意在送达回证上签字。

3、公告送达问题较多。我国民事诉讼法规定，公告送达的前提条件是受送达人下落不明，或者用其他送达方式不能送达；该规定概括但却不具有实际的可操作性。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第八十八条规定了公告送达的方式：“公告送达，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。公告期满，即视为送达。”目前，公告送达在实践中主要有以下问题：①是选择公告载体的随意性过大。依据法律和司法解释的规定，公告送达既可在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴，又可在报纸上公告。这种公告载体规定的可选择性使得法院为了省事一律选择报纸公告，在受送达人无义务看报的情况下，现实生活中，受送达人实际了解公告内容的概率极低，仅存在可能性和偶然性。②是60天的公告期间过长，不利于提高诉讼效率。事实上，公告在更大程度上是程序意义而非实体意义，大多数当事人并不一定能看到公告，公告时间过长并没有实际效果，只会致使有争议的民事法律关系长期处于不稳定状态，严重阻碍了原告民事权益的恢复或实现，也降低了审判效率，对法院的公信力造成很大的损害；③送达成本高昂。这主要体现在两个方面：一是占用了过多的审判力量；二是送达费用过高，公告送达从送达次数上看，在审判环节至少有两次公告送达，即第一次公告送达起诉状副本、应诉通知书、合议庭组成人员通知书、开庭传票；第二次公告送达裁判文书。每次都要按程序缴纳一定的费用，当事人的诉讼成本和时间成本也会相应提高，给当事人带来了不必要的负担。④对适用公告送达的前提条件的界定认识不统一。具备什么样的证据就可以认定受送达人已下落不明？由于法律没有明确的规定和要求，在审判实践中法官掌握的尺度也不一样。有些是以当地公安机关或者基层群众组织出具该受送达人近期没有音信或者不知悉其外出的具体住址的书面证明作为依据；有些是以该受送达人的近亲属或原住所地邻居的证人证言或者笔录作为依据；有些又以原告的一面之辞作为依据。由于法官操作的尺度不一，导致适用公告送达有些随意性。⑤公告内容不规范。公告中往往只有人名，容易因同名而引起误会；公告内容简单，不能很好地向受送达人说明送达法律文书的具体内容；有的公告还遗漏了举证事项、举证期限、判决书的基本内容、上诉事项等重要内容。有的开庭时间表述模糊，只说第几日，并无具体确定日期，而且什么是法定节假日？有些公民特别是一些农民，对此并不一定了解，这些均不符合便民诉讼的原则。⑥恶意利用公告现象时有发生。有的当事人利用法院公告审查不严，而公告期满后即视为送达，法院就会据此作出缺席判决的规定，进行恶意诉讼，此举不仅侵犯了另一方当事人的多项合法权益，还严重破坏了正常司法活动，尤其在离婚、债务等案件中，刻意隐瞒配偶或债务人确切地址或利用配偶或债务人长期外出时起诉等方式，进而达到公告送达的目的，而被告往往在执行阶段才知晓败诉，由于判决已经生效，使法院工作很被动。

4、关于邮寄送达的问题。邮寄送达作为民事诉讼法规定的六种送达方式之一，具有方便、省力等特点，在实践中被广泛采用。但在司法实践中，同样存在着较多的问题。主要表现在以下几个方面。①送达回证的填写与回收。由于送达回证是证明受送达人收到裁判文书的重要凭证，是计算诉讼期间的重要根据，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》第85条规定，邮寄送达应当附有送达回证。从现在邮局投递邮件的实际情况看，在一些地方投递员往往把邮件投递给单位的收发室，单位负责收件的人在挂号信回执上盖章，然后再由单位的收发员把邮件转交给收件本人，这样，邮件回执上的收件日期与收件人收到后在送达回证上注明的日期有时不太一致。为了更好地保护当事人的诉讼权利，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》规定，挂号信回执上注明的收件日期与送达回证上注明的收件日期不一致的，以送达回证上注明的文件日期为送达日期。但是，如果收件人在收到诉讼文书后，没有将送达回证寄回受理案件的人民法院，或者送达回证上没有注明收件日期的，人民法院即可以挂号回执上注明的收件日期为送达日期。②关于法院专递的问题。为了便利当事人依法行使诉讼权利，保证民事诉讼活动的正常进行，最高人民法院于2004年11月通过了《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》并于2005年1月1日起正式实施。实践中，各地人民法院纷纷与邮政部门签订委托协议，以特快专递形式对部分诉讼文书进行送达。这种送达方式与民事诉讼法中规定的邮寄送达有相吻合之处，也有一定差异，在具体应用中也产生了一些问题，具体表现为以下几个方面：一是邮件被退回的多，理由多为“原址查无此人、迁移新址不明、原写地址不详、当事人拒收”等等；二是邮件签收人和受送达人不一致，在实践中常常发现回执上的签名并不是受送达人。还有就是在离婚案件中双方当事人居住在一起的，采用邮寄送达的方式往往造成一方签收了法院向另一方送达的文书。三是投递人员责任心不强，由于邮政企业在招收的工作人员时把关不严，或者是人员更迭频繁，造成投递工作敷衍了事，有时会影响到送达的效果。

5、关于转交送达的问题。我国现行的《民事诉讼法》规定：受送达人是被监禁的，通过其所在的监所或者劳动改造单位转交；代为转交的单位收到诉讼文书后，必须立即交受送达人签收，以在送达回证上的签收日期，为送达日期。适用于军人和被监禁的罪犯的转交送达制度作为民事送达制度的不可缺少的组成部分在很大程度上体现了现行法律的周全和缜密，但稍加分析现有针对被监禁的罪犯适用的转交送达制度，可以发现转交送达存在着以下几方面的缺点：①法院作为送达主体并不是事实上的直接送达人，代为转交的单位则成为事实上的直接送达人；②代为转交的单位作为事实上的直接送达人在转交时也没有就有关的诉讼事项进行有效告知的法定义务。

6、关于委托送达。委托送达主要存在以下问题。①如何界定“其他法院”。理论界一般理解为“受送达人所在地人民法院”。受送达人均在同一地域的，委托送达的受托法院可能是受送达人所在地的基层人民法院、中级人民法院或者高级人民法院。在委托法院是中级人民法院或者高级人民法院时，受托法院还可能委托其下级法院送达，几次委托下来，就不能做到及时送达，影响了诉讼效率的提高。②受托法院积极性不高。由于送达本身需要司法资源投入，在目前各法院的工作压力日趋繁重、经费紧缺的情况下，受托法院往往很难从自己的工作时间或紧缺的经费中抽出地间以及费用完成委托事项。因而受托法院进行送达时明显积极性不高，特别是两地法院存在级别差异的或地方保护主义的话，此种送达将没有任何意义。③超期现象较多。由于民事诉讼法未明确对受托法院在收到委托送达请求后的多长的期限内必须完成受委托送达的事项，受托法院怠于完成委托事项的情况非常普遍。而委托送达又要计入审限，如果委托送达实际占用的较长的期限，就非常容易造成案件超出审理期限，影响了正常的结案时间。④容易引起合理怀疑。在审判实践中，在同一地区内，二审法院的法律文书往往不是直接送达或交由邮政机关送达，不少二审法院采用由一审法院委托送达的情况，造成了诉讼当事人对审判公正的怀疑。

三、对新型送达方式的探索

随着生产力的飞速发展和科技的巨大进步，我国原有的送达方式已不能适应目前经济社会发展的现状，不能满足提高司法效率的要求。目前，由于科技进步和人们生活水平的提高，电话、传真、计算机网络已日益普及，采用现代化送达方式已具备一定的条件，我国司法实践已在部分领域进行了有益尝试。2002年，最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国海事诉讼特别程序法＞若干问题的解释》第55条指出：“其他适当方式包括传真、电子邮件（包括受送达人的专门网址）等送达试。通过以上方式送达的，应确认受送达人确已收悉”。2003年，最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第六条规定：“原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人”。2009年2月16日最高人民法院审判委员会第1463次会议通过的《最高人民法院关于涉港澳民商事案件司法文书送达问题若干规定》（法释〔2009〕2号）第8条规定“人民法院可以通过传真、电子邮件等能够确认收悉的其他适当方式向受送达人送达”。以下对几种新型送达方式作简要分析。

1、电话送达。在制定《民诉法》时，电话还是人们生活中的奢侈品，随着科学技术的不断发展和社会生活水平的提高，电话尤其是移动电话已成为大众消费品，成为人们联系和沟通的主要手段之一。通过电话与受送达人进行联系，也应该成为法院和受送达人之间最方便高效的信息传递途径。电话送达的成本低、效率高，但其缺点是无法留下书面的送达证明。在实践中，也有人提出两个解决办法：一是电话录音，可以完整记录通话内容，然后制作书面笔录，内容包括通知人，受话人，拨出电话和受话电话的号码，通话的时间、内容等，由两个以上的证明人签字，然后和其他诉讼材料一起归档；二是发送短信，以短信形式把送达和回复的内容固定下来，以备核查。但是实践中还是存在着较多的问题，比如有的当事人收到短信后不回复，还有的干脆换掉手机号，或以假的身份骗取手机号，致使当事人身份无法确认等等，当然随着3G技术的不断发展，可视电话的使用会解决到以上的问题，同步保存的音像资料也可用来存档备查，这都给法院事后证明电话送达的合法提供了必要的技术空间。因此，电话送达不失为未来民事送达制度的选择之一。

2、传真送达。传真技术早在19世纪40年代就已经诞生，比电话发明还要早三十年。但是，传真通信是在电信领域里发展比较缓慢的技术，直到20世纪20年代才逐渐成熟起来，60年代后得到了迅速发展。近年来，它已经成为使用最为广泛的通信工具之一。但是利用传真送达法律手续，也存在着一些问题，比如一些当事人利用传真传送不真实委托书或信息，也有的在送达回执上故意让别人代签，事后又不予认可，恶意拖延诉讼等。实践中，对于利用传真送达的证明问题，可以将诉讼文书和送达回证一起传真给受送达人，受送达人在获悉诉讼文书内容后，在送达回证上签字盖章，然后再将送达回证传回给送达人，在电话询问受送达人是否收到诉讼文书后，将电话录音作为送达证明。

3、电子邮件和电子公告送达。所谓电子邮件送达，是指通过互联网的链接，在法院系统和当事人各自的计算机之间送达以电子数据为表现形式的特定诉讼文书。电子公告送达，则是指法院在特定的网络平台上，向社会公众发布以电子数据为表现形式的诉讼文书，经过法定期间，即视为送达。法院通过Internet以电子邮件和电子公告方式送达法院文书是一种尝试，在司法实践中也已经逐渐显示出其低成本、高效率的优越性。2000年，浙江省余杭市法院(现为杭州市余杭区法院)余杭法庭率先利用电子邮件送达了开庭传票和调解书，就曾引起过广泛的关注。但作为一种有限尝试，该送达方式的运用也存在着一定缺陷。①安全缺陷。网络最大的隐患是黑客。电邮送达借助网络，如果黑客非法侵入电子信箱，篡改、伪造法律文书，冒用人民法院名义发送诉讼文书，或者冒用当事人名义回复文书，将给法院正常工作以及案件的公平审理带来严重的负面影响。电邮送达在技术上隐藏着极大的不安全性。实施电邮送达，对法院的信息化建设提出了更高要求，需要有一定的技术保障。②操作缺陷。一是送达回证的取得问题。我国民事诉讼法第七十七条第一款规定：“送达诉讼文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或盖章。”在电邮送达中，法院和受送达人之间没有面对面接触，如何确认法院已将诉讼文书送达当事人并取得送达回证，这就成了操作上的一个难题。二是如何确定被告已收悉邮件。送达的目的之一是保证被告得到充分通知，这是法院开展诉讼程序的正当性前提。否则，法院不能进行正常审理。因此，采用电邮送达时，被告邮箱的真实与否，文件是否送达到被告邮箱，以及被告是否阅读并知悉了所送达文件的内容，在法律认定上都有一定困难。三是哪些文书可以电邮送达。是否所有的诉讼文书都可以通过电邮送达？特别是对于开庭传票，依民事诉讼法，如果原告缺席，视为撤诉；如果被告缺席，则可以缺席判决。一般而言，由于电子送达的只是数字信号，目前只适宜送达传票、通知、公告等法律文书，而不适宜送达判决书。因为判决书通常当事人需要长期保存，在申请执行时又需要出示原件，这都给实际工作增加了一些困难，相信随着科学技术的不断进步，这些问题会得到很好的解决。

参考文献：

1、江伟《民事诉讼法》，中国人民大学出版社

2、夏虹，《民事送达难的原因及解决对策》

3、洪韬《裁判文书送达制度存在的问题、成因及对策》

4、詹玲莲《浅析民事诉讼中送达制度存在的问题》

5、姜海燕 刘丽荣《法院专递送达制度运行的不足与对策》

6、任正辉 聂新国《公告送达方式在审判实践中的适用》