关于土地征收立法问题的建议

论土地征收及法律控制

作者：濮阳县人民法院 王丽君

土地在我国具有特殊地位，对农民来讲，土地既是生产资料和财产，又是稀缺的环境资源要素，它的不可再生性和保障功能，使之成为农民的“命根子”。近几年来，由于国家建设的高速发展，土地征收数量激增，土地征收过程中产生的政府与被征收者之间的矛盾越来越多，有的已酿成恶性事件。由于被征收的农民集体涉及到众多人的利益，多为群体性事件，社会关注度较高，严重影响政府在人民群众中的威信和地位。另一方面，这些矛盾的发生也反映了我国土地征收法律制度存在的一些问题，笔者在审判实践中也发现对土地征收的个案处理中土地征收法律的匮乏，试途通过剖析我国土地征收中的矛盾症结，以期为土地征收行政立法提供有益的参考。

一、目前我国土地征收立法中存在的问题

（一）土地征收范围过于宽泛导致征地泛滥

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。土地征收是政府强制性剥夺土地所有权者的土地，土地所有权人必须服从，没有任何选择的余地。由于双方法律地位的不平等性，所以必须严格限制土地征收的法定条件，从法律上保障被征收者的土地权利不受侵害。其中，土地征收的范围必须严格限定在社会公共利益需要。非因社会公共利益需要，不得随意征收土地。

公共利益原则是世界各国进行土地征收的前提条件。而在我国，对土地征收的法律限制条款缺失，并导致了实际操作中的极度混乱与无序。2004年3月14日,十届全国人大二次会议经过投票表决,针对《宪法》原第十条第3款,通过了宪法修正案第二十条,该条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在该法条中包含两层含义，一是土地征收的公共利益原则，另一方面明确了土地征收和征用是两种行政行为，是有区别的。同年《土地管理法》进行了修订，但只在条文中将原来的“土地征用”修改成了“土地征收或征用”。而对宪法确立的公共利益原则在修订法律时没有体现出来。《土地管理法》第四十三条规定：“ 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地......前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。从该条分析，国家征收土地和用地单位使用土地是两个独立的程序，用地单位需要使用土地的，通过申请获得土地使用权。而其申请使用的土地，原来属农民集体所有的性质，已通过国家征收的形式转换成了国有土地。其征收程序与申请使用土地的程序是两个独立的程序，那么，征收土地的理由又是什么？不需要任何理由，先由国家征收，然后，再分配给需要土地的申请人，土地征用的目的没有限制。

近几年来，土地征收法律法规不但没有完善，而且违反土地征收公共利益原则的规范仍在出台。如1997年11月19日国土资源部出台的《土地储备管理办法》中，其中第十条规定土地储备范围包括“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地”。国家储备土地，其出发点是为了加强土地调控，规范土地市场运行。但征收农民集体所有的土地储备起来，与土地征收的公共利益目的相悖。由于仅仅为了土地储备而进行的土地征收，征地时土地用途无法确定，故其公共利益的目的是显而易见不存在的。

2007年颁布的《物权法》将土地所有权和使用权纳入物权范畴，并对土地征收进行了专门规定。《物权法》第42条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定是我国土地征收制度的一大进步，但由于没有系统的行政立法，《物权法》关于征收的公共利益原则在土地征收中仍不能全面落实。

（二）土地征收程序不规范导致土地征收局面混乱

1、土地征收程序中土地权利人没有参与权。我国现行《土地管理法》及《实施条例》规定的土地征收的程序主要是土地征收的申请、审批、公告、实施等。其中，审批权限集中到国务院和省级人民政府。征收土地的实施机关是市、县级人民政府。但这些程序都是规定各级人民政府如何运作。而作为被征收土地的原土地所有权人没有任何机会参与，发表自己的意见。只是在征收土地方案经依法批准后，被征收土地所在地的市、县人民政府在被征收土地所在地的乡、村公告征地批准文件内容后，在公告规定的期限内，办理征地补偿登记。其在征地审批之前对征地行为没有了解的机会，在征收土地政府批准之后也没有权利提出异议，只能按照规定办理补偿登记。土地的权利人对征地行为有意见不能通过法律途径表达，其不满情绪不能释放，在征地中经常发生对抗行为。

2、土地征收程序缺少司法审查程序。土地征收权从公权力角度而言，属于权利的强制取得；就公民而言，则是权利的丧失，其实质是对公民相关土地权利进行剥夺的具体行政行为。由于被征收土地的所有权人和土地使用权人，行政机关的征收行为涉及其财产权，如果土地权利人认为土地征收不是用于公共利益，其有权提起行政诉讼。人民法院依法应当受理此类案件。但我国相关法律没有明文规定，现在法院对此类案件也不敢大胆受理。因为按照《土地管理法》规定，批准征收土地的审批机关是国务院或者省级人民政府。而按照《行政复议法》第三十条规定，权利人认为行政机关的具体行政行为侵犯其土地所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。这种程序是行政复议前置程序。权利人如果认为土地征收行为违法，只能按照《行政复议法》的规定，先申请行政复议。由行政复议机关对其下级行政机关的行政行为进行监督。又因为《行政复议法》第十四条还规定了对国务院部门或者省级人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省级人民政府申请复议，也可以向国务院申请裁决。如果申请国务院裁决，国务院的裁决是最终裁决，到此监督程序结束，司法审查的途径是不通的。对省级政府的征地审批不服，如果不向国务院申请裁决，向省级人民政府申请复议，省级人民政府通过自己监督没有发现征地审批违法，作出维持原征地审批行为的行政复议决定，权利人能否提起行政诉讼呢？答案仍是否定的，《行政复议法》第三十条第二款规定：根据国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者是征用土地的决定，省级人民政府的行政复议决定为最终裁决。此处司法审查的途径仍不畅通。

3、土地征收补偿程序中缺少纠纷解决机制。我国农民一般都是很能顾全大局的，不管是不是为了公共利益的需要，只要是国家建设需要，只要是能够从经济利益上得到合理的补偿，农民一般都能接受，不会深究土地征收的公共利益目的。但如果土地补偿数额过低，使其自身利益受到损害，土地的权利人将无法接受。但由于现阶段我国土地征收补偿纠纷的解决机制不全，由补偿纠纷无法妥善解决而引发矛盾的激化很多。现行《土地管理法》只规定了土地补偿范围和标准，却没有规定征地补偿争议的解决途径。《实施条例》作出了规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。政府既是土地的征收者，又是审批者，还是实施者，最后还是纠纷的裁决者。这种裁决的公正性受到质疑。况且审批机关是省级人民政府和国务院。由省级人民政府和国务院裁决征地补偿纠纷显然也不切合实际。实践中由审批机关裁决补偿的案例微乎其微。这种程序的设置缺少科学合理性。

4、土地征收的强制执行程序不合理。《实施条例》第二十五条最后还有一项规定：征地补偿、安置争议不影响征收方案的实施。这一规定制定的初衷是为了国家建设的需要。防止因征地补偿纠纷，影响国家经济建设的进度。但由于征地补偿、安置争议未得到及时解决，先强制进行征地，往往受到失地农民的阻止，引起群体性事件，使矛盾进一步激化。国务院也意识到强制征收土地的负面效应，对此高度关注。2010年5月15日国务院办公厅下发了《关于进一步严格征地拆迁管理工作 切实维护群众合法权益的紧急通知》，通知指出：征地前要及时进行公告，征求群众意见，对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地。同时还规定：征地涉及农民住房的，必须先安置后拆迁。随着社会的进步和发展，《实施条例》规定的征地补偿、安置争议不影响征收方案的实施已不适应形势的需要，应予修改。

关于土地征收的强制执行程序，《实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。由于土地征收属于行政行为，从法理上讲，申请人民法院强制执行符合《行政诉讼法》第六十六条的规定，即被征收土地者对行政征收行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政征收行为已发生法律效力，行政机关可以申请人民法院强制执行。但实际上，人民法院执行此类案件的依据并不充分。如前所述，由于我国现行法律没有规定土地征收的行政诉讼程序，行政征收行为无法进入司法审查程序。即土地权利人对土地征收行为不能提起行政诉讼。行政机关申请法院强制执行不符合《行政诉讼法》第六十六条的规定。另外，行政征收决定的作出机关是审批机关还是征收的实施机关？申请人民法院强制执行的申请人的主体资格如何确定？法院受理后，如何对行政征收行为的合法性进行审查？是否审查征收的公共利益目的？是否审查征地补偿标准是否合理？对于补偿协议、拆迁安置没有履行的，人民法院是否强制拆迁？这些问题都是敏感问题，法院受理案件后这些矛盾很容易转嫁到法院身上。故对此类案件法院也是不敢受理、不愿受理，也不应受理。

（三）土地补偿标准过低，是土地征收纠纷产生的直接原因。国家在征收土地时，必然要对土地权利人的财产权利造成损失，而这种损失并非权利人依法所应承担的风险、支出或牺牲，因此国家必须给予公平的补偿，使其恢复或维持原有的财产状况。而我国采用的是适当补偿法，只补偿直接损失。农民的间接损失和失业保险得不到补偿。按照《土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。其中征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。土地补偿费是对因国家征收土地而对土地的所有者和土地使用者对土地的投入和收益进行的补偿，安置补助费是安置因失去土地的农业人口的生活进行的补助费用，谁负责安置农业人口，谁领取安置补助费。即使按其最高标准，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征地前三年平均年产值的三十倍。按年产值亩1000元计算，按最高标准三十倍才补偿3万元，而政府征收后，按照建设用地进行出让，价值能够十倍增值。这种补偿标准不符合公平合理的原则。价值的反差过大使农民心理难以接受。

我国土地征收标准不高，而且不能全部分到农民手中。失地农民实际得到的补偿远远低于政府给予的补偿数额。由于我国农村土地属集体所有，按《实施条例》第二十六条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补偿费只有在得不到统一安置的情况下才发放给被安置的农民或者征得其同意后用于支付其保险费用。故失地农民作为土地使用权人最后领到的补偿费了了无几。由于我国现在已从计划经济体制转向市场经济体制，政府已不能直接对失地农民进行统一安置。计划经济体制时，安置补偿费支付给安置单位，失地农民可以重新就业，生活保障问题解决了。现在进入市场经济阶段，农民失去土地，领到数量有限的安置补助费，但失去了经济收入来源，大部分农民又无其他生活技能，而农村的社会保障制度还未健全，农民的生活出路没有解决，故对土地的征收产生抵触情绪。

综上，由于我国土地征收的范围没有法律界定，任何单位和个人进行建设都可以申请土地征收，土地征收的程序混乱，不公开透明，又缺乏监督和制约机制，土地征收补偿标准过低。而现阶段农民的法律意识不断强化，经济观念不断增强，导致征地纠纷的增多。这些问题都与土地征收的法律规范不健全有关，因此笔者建议应及时制定统一的《土地征收法》，从法律上规范、完善土地征收行为。

二、关于土地征收立法问题的建议

（一）限定土地征收的公共利益范围

公共利益是一个高度概括、抽象的概念，其在宪法中只是作为一个土地征收的原则予以确定。我国法律体系是成文法系，法律的实施必须有相应的法律依据，在法律实施中必须明确公共利益的具体范围，可采用列举式加以明确。成文法系中如日、韩及我国台湾地区在土地征收中都强调在立法角度实施，通过制定法律法规明确公共利益的范畴。如台湾地区的《土地法》第208条规定：“因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围，以其事业所必需者为限：(1)国防设备;(2)交通事业;(3)公用事业;(4)水利事业;(5)公共卫生;(6)政府机关、地方自治机关及其他公共建筑;(7)教育学术及慈善事业;(8)国营事业;(9)其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。”韩国《土地征收法》也对公益事业做了具体规范，主要包括：“(1)有关国防、军事事业;(2)铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业;(3)国家或地方共同团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业;(4)国家或地方共同团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业;(5)根据其他法律可以征收或使用土地事业。”日本《土地征用法》更为详细地列举了35大项共49种可以征用的具有公共利益性质的事业，其分类由道路设施至社会福利事业、宇宙开发事业等等，可谓包罗万象、琳琅满目。③并且几乎每种“公益事业”均有相应的一部法律来约束,政府没有任意行政权,不可能出现“假公之名”而为私益发动征用权的现象。我国土地征收中政府审批中行政权过于强大，必须通过立法加以限制。

（二）完善土地征收的程序

土地征收的程序是保障土地征收公正、合法进行的重要因素。实体法的公正性必须以程序的公正做为保障。没有程序的公正，实体的公正就无法实现。建立科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权利的滥用。

1、在征地审批程序中增加征地的合法性审查。首先由用地申请人提出征地申请，对用地的目的进行说明。然后由县级人民政府发布征地公告，公示征地的范围、目的及补偿标准，并告知权利人如对征地行为有异议，可以在规定的期限内提出异议。如果有权利人提出异议，政府应组织听证会，由用地申请人向权利人进行解释。政府对听证的情况进行分析论证，确定用地申请人的申请理由是否合法合理，决定向审批机关审报征地事宜。审批机关批准征收土地的，权利人仍有异议，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。通过司法审查对征收土地行为的合法性进行审查。

2、征地补偿程序中应当保障土地权利人的参与。征地行为属于行政机关的行政行为，其具有强制性、单方性。而征地补偿协议的签订应由双方协商合意达成一致。行政补偿程序一般以协商前置为原则，以事后协商为例外。④行政机关应事先就补偿事宜与土地权利人达成补偿协议，然后才能实施收回土地的行为。

3、设立征地补偿仲裁机构

如果征地方与土地权利人无法达成补偿协议，产生征地补偿纠纷，应由专业的征地补偿仲裁机构进行仲裁。由于补偿纠纷，世界许多国家都专门设立仲裁机构，裁决征地者与土地所有权人之间的补偿数额引发的争议。仲裁机构是独立的法人组织，和行政机关之间没有经济联系，其应具有中立性、专业性，使当事人对其有信任感。如果当事人对仲裁裁决不服，还应赋予当事人诉权。

（三）提高征地补偿标准

近两年来，全国许多省、市相继出台了当地的土地征收补偿标准，相应的提高了补偿数额，但与市场价格相比农用地的补偿标准与国家出让的建设用地标准仍有很大差距。不管是建设用地还是农用地，应实行统一标准，对土地权利人进行公平合理的补偿。不能为了实现公共利益而使农民的利益受到损害。

《物权法》第42条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。 明确了土地征收的法定补偿范围，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费用。其中社会保障费用是《物权法》新增加的补偿范围。《物权法》还强调了“依法足额”补偿，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。《物权法》首次以法律形式确立了征收集体土地时“保障被征地农民生活”的补偿原则，从保障人权的角度提出补偿原则。在《土地征收法》的制定时可作为参考，并进一步细化。

对于非因公共利益用地项目，应允许建设单位与农民集体协商使用土地，农民集体也可以以土地所有权作为投资，与建设方合作开发，将土地推向市场。双方达成合作协议后，再向政府申请农用地转为建设用地的审批手续，而不用办理征地审批手续。非因公共利益目的，政府不再进行征收土地行为，从而严格控制土地征收范围。