农村集体土地征地补偿费分配若干问题研究

农村集体土地征地补偿费分配若干问题研究

作者：南阳市宛城区人民法院 王鹏飞

在新型农村社区建设过程中，农村大量的集体土地被征用，因为征地补偿费分配引发的纠纷也日益增多，由于法律调整农村经济秩序的滞后，对于土地补偿费分配存在很多争议，实践中各村的做法也不一，本文就新农村建设中征地补偿费分配中存在的问题做了调研，现将有关问题探讨如下：

一、宛城区新型农村社区建设的基本情况

新型农村社区建设是伴随着统筹城乡发展、构建和谐社会应运而生的，是城乡经济社会发展到一定阶段的必然要求。省九次党代会明确提出：“新型农村社区建设是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化进程的切入点、促进农村发展的增长点”。宛城区现有8个乡镇161个行政村，农业人口40.1万人，城乡差距大、农村人口多、农业比重大、保粮任务重、“三农”问题突出等实际情况，新型农村社区建设将会是加快区城乡发展，促进宛城区城镇化的重要契机。宛城区初步规划为70个新型农村社区。至目前，红泥湾镇四和社区、瓦店镇逵营社区已基本建成。新型农村社区建设是一个新生事物，政策性非常强，尤其是涉及到大量的土地征收，处理不好极易损害农民利益，宛城区法院在新型农村社区建设中，及时做好法律咨询和服务，对农村土地征收补偿出具法律意见书，给予法律指导，使宛城区的新农村建设沿着合法的道路进行。由于新型农村社区建设中的土地征收补偿费分配等问题带有共性，并且宛城区有70个新型农村社区规划筹建或在建，因此，将新型农村社区建设中的土地补偿费分配问题进行梳理总结，具有一定的指导意义。

二、征地补偿费分配中存在的问题

（一）平分钱、平分地还是占谁地，分谁钱。

在土地补偿费分配中，存在两种分配意见，一种是将土地补偿款在全体经济组织成员间分配，即所谓的平分钱，平分地。第二种是将土地补偿款分配给失地农户，即占谁地，分谁钱。实践中，有的村组按照第一种分配意见来分，有的按照第二种分配意见来分，第二种分配意见容易造成人多地少和人少地多两种情况而产生的土地补偿款分配数额悬殊问题，这就需要从实际情况出发，首先把多年来不合理多占地的农户用地予以清理，并将机动地、沟渠地、荒地的补偿款对人多地少户予以适当补偿。

（二）在土地转包或出租情况下，地上附着物和青苗补偿费的分配。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗费。《土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗费的所有者所有。由于《农村土地承包法》规定了农民有将自己承保的土地流转的权利。当承包方将土地承包经营权以转包或出租邓方式流转给第三方的情况下，该补偿费费应该分配给谁，往往容易产生争议。

（三）关于集体经济组织成员资格的认定问题

集体经济组织成员是农村征地补偿费分配的法定权利主体，这由《土地管理法》和《民法通则》等法律所明确规定，但农村的实际情况十分复杂，有些具有某村户籍的人，却不一定是该村集体经济组织的成员，如“空挂户”，而有些不具有该村户籍的人，应成为该村的集体经济组织成员，如一些长期生活在该村，并从该村承包土地的。在认定积极经济组织成员资格的标准方面，确实很难统一。

（四）关于土地的调整问题。

按照土地承包法的规定，土地以户为单位进行承包，农村的耕地承包期是30年，由于期间户内人员变动，而土地并未进行相应的调整，在征地补偿款分配时，由于需要按户按人口分配，就要牵涉到土地的调整，这些各村的做法不一，亟待规范。

三、对农村征地补偿款分配的法律意见

（一）土地补偿费应当属于村民集体所有

征地补偿费包含了对土地所有权和土地使用权的补偿，土地补偿费应属于所有权的补偿，而人员安置补助费则属于使用权的补偿。因此，农村集体土地所有权的性质，决定了农村集体土地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿，土地共有人应共同享有，土地补偿款的分配，就应由全体集体经济组织成员共同参与分配，这也是与法律规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有的性质是相一致的。凡被征地所在村的村民（及无论是否是被征收土地的实际使用人）都应当属于土地补偿费的分配权人。一些村认为被征用土地的补偿费用是需要安置的人员才能享受，将土地补偿费用做集体人均分配是不合法的，此观点是毫无根据的。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：“发包方可以依照法律规定的民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置费确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求发包方支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会，国务院备案的地方性法规，自治条例和单行条例，地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”因此，村集体经济组织在收到土地补偿费后，应当按照《村民委员会组织法》的规定召开村民会议，确定补偿方案，在所有具有本集体经济组织成员内部分配此款。

（二）地上附着物及青苗补偿费归其所有者或按合同约定分配

《土地管理法实施条例》第26条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗费的所有者所有。地上附着物补费，是对被征收土地上的建筑物、构筑物，如房屋，水井，道路，管线等的拆迁和恢复费，以及被征收土地上林木的补偿或者砍伐费等。青苗补偿费，是对被征收土地上生长的农作物造成的损失所给予的一次性经济补偿费用。国家征收土地时，为了弥补被征地农户的该部分损失，当发包方即村集体经济组织或村委会收到上述费用后，应当将这些费用支付给相关的农户。

同时需要注意的是《农村土地承包法》规定了农民有将自己承包的土地流转的权利。当承包方将土地承包经营权以转包或出租等方式流转给第三方的情况下，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。如果当事人在土地承包经营权进行流转时对青苗补偿和附属物补偿的归属在合同中做出了约定时，应按双方约定进行发放。（但为避免发放过程中产生新的问题，具体操作上可由流转双方共同到场协商一致共同签字领取）。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。因此承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”

（三）集体经济组织成员资格的认定

对于集体经济组织成员资格确定标准问题，是我国现行法律上的空白点，最高人民法院认为，农村集体经济组织成员资格的判断，应当从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以是否形成较为固定的生产、生活为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断是否具有集体经济组织成员资格的一般原则。一些特殊情况，如外出经商，务工等人员在外地没有稳定收入或社会保障时，应当对其村民资格保留。外出学习，服兵役，服刑人员等并不丧失成员资格。因“农嫁农”问题，如嫁出后与原集体经济组织成员已不存在较为固定的集体生产生活状态，不宜认定其仍具有原集体经济组织成员资格，在进入新集体经济组织的农户实际生产生活，但常住户口尚保留在原集体经济组织所在地的人，应当认定其具有新集体经济组织成员资格。对于只是空挂在集体经济组织，而并不以经营本集体承包地为生活保障的人员，虽然具有本村户口，但也不能认定具有本集体经济组织成员资格。超生子女，根据民法通则的规定，公民的民事权利能力始于出生，终于死亡，故不能因父母违反计划生育政策而剥夺子女的集体经济组织成员资格。

（四）承包地的调整

土地承包政策是“三十年不变，增人不增地，减人不减地。”土地承包法对收回承包地有着严格的规定，该法第二十六条、二十七条对收回承包地和调整承包地设定了严格的条件。河南省政府于2004年下发的【2004】130号文《河南省人民政府办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知 》也规定“严禁发包方随意调整、收回承包地。法定承包期内，发包方不得借人地矛盾突出或村规民约规定，以承包方家庭成员发生变化（如家庭中有一人或数人死亡的；子女升学、参军或在城市中就业的；妇女结婚，在新居住地未取得承包地的；承包方从事非农产业或进城务工）等为由，违法收回、调整承包地。”由于户内人员的变动，会出现有的户人多地少，有的户人少地多的现象。针对实践中的具体问题一一阐释如下：

1、外嫁女问题。

按照《土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”因此对于外嫁女的承包地应当据此办理。

2、承包户中原为农办教师后转为公办，户口已经办理农转非的。

按照土地承包法第二十六条第二款的规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”因此只有承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的条件全部达到时发包方才可收回其承包地，若该教师其余家人仍在本村务农，其承包地不应当予以收回。

3、死亡五保户的地是否能够收回。

因为在我国的土地承包法中规定的土地承包是以户为单位进行。因此在五保户死亡后应当看在土地承包时其是否是按单独一户签订的土地承包合同。如果是按单独一户签订的土地承包合同，在其死亡后，合同的相对方已经消灭，作为发包方有权收回承包地。如果在签订土地承包合同时，该五保户是同其近亲属一道作为家庭一员按亲属的户签订的承包合同的话，在五保户死亡后，其承包地不能收回。

4、土地承包时的双女户按照计生优待政策多分一份地，现该双女户又违反计划生育政策多生一孩，当时多分的地是否应当予以收回。

土地承包时按照计生优待政策对双女户多分一份地是对双女户在政策上的照顾。现其违反计划生育政策，应当按照现在的计生政策和法律规定由计生部门予以处理，其承包地按照土地承包法的规定不符合收回条件，不应当以此理由予以收回。

5、原组里的机动地，由某人耕种，在租种期间，该户新添人口，该户即将自己的租种地指认为新添人口的承包地，不再退回村组。

按照河南省政府2004年下发的《河南省人民政府办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知 》【2004】130号文第三条“（三）严格控制和管理“机动地”。《农村土地承包法》实施前预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%。不足5%的，不得再增加机动地。超过的部分，必须按公平合理的原则分包到户。未留机动地的不得再留。《农村土地承包法》实施后又重新留机动地的，必须归还原承包方。机动地的发包要依照《农村土地承包法》规定的原则、程序，承包期限不得长于5年，机动地应当用于调整承包土地或承包给新增人口。”《土地承包法》第二十八条规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地。(二)通过依法开垦等方式增加的。（三）承包方依法、自愿交回的。”因此据上述法律规定，对于机动地，应当用于新增人口。在机动地问题上应当根据机动地的数量和多年来新增人口的数量通盘予以考虑，不能顾此失彼，引发新的矛盾。

6、因承包地贫瘠偏远，分地时将该部分地以二亩折一亩分配给农户，现对多折的地应否予以收回。

因土地贫瘠偏远而在承包时按以多折少的方法进行的土地承包体现了土地承包的公平原则，在土地承包合同签订后应当按照承包合同和土地承包法的规定予以执行。该承包属于按户的家庭承包，依照土地承包法的规定，现不能够收回。

7、土地承包时，由于丈量的原因，致使大多户的承包亩数多于应分亩数。现对实际多出的土地能否予以收回。

第二轮土地承包方案是经村民大会同意，并经上级批准后进行的。实际操作中应当按照方案确定的承包数严格执行。现丈量后对实际多出的土地做为发包方有权予以收回。

8、原有荒地，在土地承包时未列入承包地范围，后有人进行耕种，现该地能否予以收回。

我国土地承包法将集体用地的承包分为以户为单位的家庭承包和其他方式的承包。该种情形应当属于土地承包法第四十四条所列的其他方式的承包-----“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村用地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的适用本章规定。”其他方式的承包同家庭承包不同，家庭承包在功能上更强调的是对集体经济组织成员的社会保障功能和福利功能，是集体经济组织成员赖以生活保障。其他的承包方式不具有这些社会保障功能，更多的显现为集体经济组织对集体四荒土地的一种经营行为。现由于国家的征用，使合同的标的灭失，属于《合同法》第九十四条第一款规定的因不可抗力不能实现合同目的，合同当事人可以解除合同。因此在国家征用土地后，作为发包方可以解除原承包合同，但应当支付承包人青苗补偿和一定的投入损失。