关于城镇化过程中农村房屋拆迁和小产权房问题的调查报告

关于城镇化过程中农村房屋拆迁和小产权房问题的调查报告

作者：宜阳县人民法院 户青国 伊乐林

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确了今后5年我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，对于全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大而深远的意义。”全国各地的城镇化及新农村建设正在各地如火如荼的展开。

河南省是农业大省，为进一步加快城镇化建设，自2009年9月，国务院就原则上通过了《促进中部地区崛起规划》，同时，还确定了“不属于国家战略”的以郑州为中心、洛阳为副中心的“中原城市群”这个概念。到2012年11月17日，国务院正式批复了两个文件：一个是11月17日国务院正式批复《中原经济区规划》，另一个是国务院同意规划建设郑州航空港经济综合实验区。到2015年，中原经济区的发展目标是“粮食综合生产能力稳步提高，产业结构继续优化，城镇化质量和水平稳步提升，工业化、城镇化、农业现代化发展协调性不断增强，基本公共服务水平和均等化程度全面提高，居民收入增长与经济发展同步等”。但中原经济区建设不会是一帆风顺的，特别是城镇化建设过程中，肯定会遇到很多问题，我们必须要重调查，重研究，为中原经济区建设献计献策。为此，笔者就城镇化过程中涉及的农村房屋拆迁问题和小产权房问题进行了实地调查和分析研究。

一、关于农村房屋拆迁和小产权房问题调查情况

城镇化建设中的问题很多，如果将调查的范围扩大化很难抓住问题的实质，提出合理的对策。因此，笔者主要围绕城镇化建设中的两个突出问题，即农村房屋拆迁和小产权房，制定调查问卷。调查问卷的对象是紧邻县区的两个乡镇的部分农民，发放“农村房屋拆迁的调查问卷”200份，回收农村房屋拆迁的调查问卷”183份；发放“小产权房的调查问卷”150份，回收“小产权房的调查问卷”127份。

在农村房屋拆迁的调查问卷中，对拆迁的态度上，147人不愿意拆迁，占到总人数的80.32%，多半农民都认为无利可图，是亏本买卖。拆迁周期过长，失业，引发的宅基地纠纷，以及各种罚款项目等等都是造成农民不愿意拆迁的原因。对“是否清楚补偿标准和相关安排方案”这个问题，76人表示不清楚，89人表示大概了解，但不具体；对“是否知道土地拆迁的最高法律是什么”这个问题，167人表示不清楚，这两个问题充分说明在相关的法律宣传和信息公开上还存在严重不足。对于“没有得到满意的补偿，您会不会拆迁的问题”，187人均表示不会拆迁；对“您是否会通过加盖房屋的方式来获得更多的补偿款”，153人表示不会，这个数据值得推敲，因为我们在实地调查的过程中，几乎家家都有加盖的毛胚房，盖完后没有任何用途，只是闲置。对“您对拆迁后土地用途的看法”这个问题，145人表示不关注，几乎所有的农民都支持政府的行为，并不管拆迁是否符合法律规定，不管房屋拆迁后的土地用途，不管是出于公益还是商业目的，只要补偿高，依约履行协议，这些因素都可能导致严重的浪费现象。

在对“小产权房的调查问卷”中，对“您对小产权房的看法”这个问题，有118人表示合法；对“您为什么选择买小产权房”这个问题，119人表示便宜，现在本地区的市场均房价在2100元左右，而小产权房的均房价在1000元左右，差距悬殊。对“您是否担心将来房屋的产权问题”104人表示担心；对“你最担心的问题是什么”这个问题，表示担心产权和住房质量的有122人；对“如果将来出现产权纠纷，您会选择如何处理”这个问题，47人表示通过信访，63人表示通过法院，可见法院将会面临很大压力，包括审判与信访工作压力。

二、农村房屋拆迁和小产权房问题调查分析

笔者经过对一定范围内的城镇化及新农村社区建设情况的走访调查，农村房屋拆迁和小产权房问题是两个较为突出的问题，每个问题都不是单一的，各种因素错综复杂，严重影响城镇化建设的进程。

（一）农村房屋拆迁问题探讨分析

一是被拆迁房屋的性质和面积认定困难。通过调查，可以看出农村房屋管理极不规范。例如住宅用房与附属房屋的性质难以区分，由于历史上个人建房和建筑市场管理的不规范，以及农民生产、生活的特殊性，农村私人房屋大多以自建为主，很多农民建造的居住用房结构低劣，房屋高度不等，甚至猪舍房屋的结构优于居住用房，这就导致房屋拆迁补偿安置困难重重，难以找到统一的标准和依据，直接影响到拆迁工作的进行。

二是政府管理机制薄弱。政府及其职能部门对违法搭建重视不够，存在畏难情绪，未将其遏制在苗头，造成大量违章建筑的出现。政府对农民利益的关心也不够，过多考虑地方经济发展，忽视农民的建房问题，造成住房困难户日益增多，历史问题累积。政府职能部门对基础资料缺乏有力的管理，致使部分农村未及时登记发证，或已登记的土地证、房产证未发放，或存在错发、乱发土地证、房产证的现象。

三是农村房屋拆迁中的资源浪费问题较为突出。在调查过程中发现，在所有城镇化进程中和新农村社区建设过程中，几乎所有的农村居民户在政府下达房屋拆迁通知之前或者之后，均有不同程度的临时加建房屋行为。近年来，强拆、暴力拆迁等字眼不断吸引着人们的眼球、触动着社会的神经、引导着舆论的视觉，在这种野蛮执法行为得到遏制之后，终于换来了政府主导、司法监督下的“和谐拆迁”。然而在此情形下，却悄然滋生了另外一个令人忧虑的现象：一些地方的民众得知要拆迁，便紧锣密鼓地突击建房，以置换更多的新房或得到更多的补偿。为此，在扩建房屋的过程中出现了加班加点、偷工减料、设施简易、安全无保障的施工情况，还先后出现了一系列由于突击建房施工而酿成人员伤亡的恶性事件。更有甚者，在房屋拆迁过程中出现了前边是轰轰烈烈的拆了重建、后边是风风火火的建了“等”拆的“流水线”作业。一边是政府相关部门的严密监控，一边是老百姓玩捉迷藏、打游击——政府来、我停，政府走、我干，抓机会、抢时间、挑灯夜战，以至于拆迁中创造出一夜加盖一层房的“壮举”。其结果是政府付出了更多的补偿费用，被拆迁户拿到了突击建房获取的“利润”，无形中却造成了社会人力、物力和财力的巨大浪费。

四是农村房屋拆迁中大量的违章建筑难以处理。在实地调查过程中，发现大量的违章建筑，面积广，特别是邻近县城的乡镇，几乎村村有违章，户户有违章，甚至有的村干部带头搭建违章建筑。这些违章建筑非常复杂，类型多样，既有规划违章，又有土地违章；既有合法房屋上加层翻建房屋，又有在基本农田上擅自建造房屋。更为复杂的是由于利益驱动、错误发证、认定机制不健全等因素的影响，就拿违章建筑的定性来说，与当事人的经济利益切身相关，一旦违章建筑被认定为合法，其价值高达每平方米几千元，相反，被认定为违章建筑的话，则无任何利益可言。因此，大量违章建筑的存在导致拆迁工作的难度倍增。

五是拆迁补偿安置方面存在问题，有待完善。实践中，政府拥有双重角色，既是标准的制定者，又是标准的执行者。能否做到客观公正，令人质疑。特别是出现关系户的问题，与政府领导有关系的拆迁户能多分几十万，将违法建筑变为合法建筑或实际房屋面积扩大。要保障农民的合法权益，就必须对当前农民房屋拆迁中的补偿安置做出调整。

由于房屋拆迁中存在着诸多问题和矛盾，如何规范农村房屋拆迁行为，在有效保护农民合法财产权益的同时避免不必要的资源浪费和不公平的拆迁补偿安置，这不仅是一个法学理论问题，而且也是实际工作中迫切需要解决的社会问题。

（二）小产权房问题探讨分析

所谓小产权房，就是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”，多发生于城乡结合部地带，它并不真正构成严格法律意义上的产权。

一是小产权房隐患重重，法律风险大。因为小产权房只具备了普通商品房的使用性质，但不具备普通商品房的法律性质，其并不是商品房。所以，法律法规对商品房的相关规定和制度对小产权房是无效的，人民法院也不能适用商品房买卖的法律规定及司法解释处理涉及小产权房的案件，购房人的权益很难得到维护，风险相当大。

二是小产权房造成社会资源浪费。近年来，随着房地产市场的风起云涌，个别商家或者个人为了获取更多利润、降低用地成本，违规建设“小产权房”进行商品交易。违法用地和违法建设一般都是恶意行为，并且主观意图在于为谋取非法利益进而损害了国家权益。在法律上讲，大多都违法了国家强制性规定，即主要表现为违反了“土地利用总体规划”，又无法补办用地或建设手续。 在一定程度上，“小产权房”虽然解决了城镇中低收入阶层居住需求，但“小产权房”不受法律保护且多采取强拆方式。强拆“小产权房”就会对社会财富巨大浪费。

三是小产权房引发诸多矛盾，影响社会稳定。在当前国家法律法规对小产权房的产权尚未明确界定的情况下，小产权房的大量涌现必将带来诸多的社会不稳定因素，易引发纠纷、激化矛盾，已有数起由于小产权房问题诱发的社会纠纷到人民法院咨询相关问题，但由于小产权房尚无“名分”，人民法院不宜立案处理。目前，小产权房屋的开发建设还没有明确的规定能够给予约束，开发建设的监管同样存在缺位。同时，小产权房屋的开发又得不到银行贷款支持，主要依靠开发单位自行进行开发建设，一旦开发单位的资金或其他环节出现问题，极有可能变成烂尾工程。同时，开发单位若没有资质，房屋质量和房屋售后保修难以保证。而且，购买后也不能合法转让和过户，入住后的物业管理也极易出现问题。笔者经过调查发现，个别地方的小产权房建成后往往超低价格出售，但购买者却望而却步，还有少量购买者在缔约过程中出尔反尔，酿成了诸多矛盾。

三、正确处理农村房屋拆迁和小产权房问题的对策和建议

农村房屋拆迁和小产权房问题是城镇化建设过程中两个比较突出的问题，很多学者都对此做过研究，也提出了很多对策和建议。笔者经过实地调查，结合地方实际情况，提出了一些具体的、有针对性的建议。

（一）针对农村房屋拆迁中存在的问题，提出以下建议：

一是要做好房屋拆迁的监管工作。建议在完善拆迁法律体系的同时，必须加强政府管理和协调，确保政府职能到位，不仅要确保和谐拆迁，而且要做到经济拆迁、节约拆迁。由于房屋拆迁涉及面广，综合性强，很多问题涉及多个部门，因此，政府必须加强对拆迁工作的协调管理。一是拆迁工作业务性、政策性强，大量工作的推动还是要靠行政动力，需要一级抓一级

二是近年来由于房屋拆迁工作中存在各地为政，同一等级、同一区域补偿安置标准不一致等现象，应当加强对拆迁工作的统一管理和指导。

三是对于突击建房等普遍蔓延的态势，各级政府应当引起高度重视，严厉整治，有效制止，同时还要做好政策宣传和引导，力避群众突击建房而造成的资源浪费。

四是要强化源头治理，全面加强村级集体组织力量的配备。事实上，房屋拆迁工作中大量的问题单靠拆迁主管部门是远远不够的，很多问题需要乡镇、街道和村两级基层干部去解决。乡镇、街道，特别是村级的基层干部在拆迁中发挥了很重要的联系纽带和桥梁作用，这主要体现在：其一，村干部最熟悉农民的建房和心理情况；其二，村集体经济利益与农民息息相关；其三，村干部与群众的距离也最近。多年来的农村房屋拆迁工作证明，凡拆迁工作做的好，违章建筑和突击施工得到有效遏制的，一般都是村干部配备有力，工作到位；相反，拆迁工作做的不好，出现较多上访等不稳定情况的，村干部配备力量往往比较薄弱。因此，加强村集体组织的力量，是推进农村房屋拆迁工作顺利开展、避免资源浪费的有效措施。

（二）针对城镇化及新农村社区建设中的小产权房问题，笔者建议相关政府部门迅速采取措施，尽快规范小产权房建设、出售和产权归属。

一是各级政府要加大相关法律法规的宣传力度，引导群众科学认识。相关部门应将目前小产权房的法律属性、可出售对象以及社会隐患和购买风险公开告知，尽可能详细地向社会公众宣传小产权房相关法律问题，引导人民群众正确对待、冷静处理，既要使投资建设者知晓利害、谨慎出资，也要让购房群众明白消费、善于选择。

二是政府部门要加强对城乡建设的规划和监督，制定出具有前瞻性的城乡规划，避免今后因小产权房的开发不符合国家总体规划而引发拆迁补偿纠纷，激化官民矛盾。同时，还要加强监管，对楼房高度、楼层、规模进行限制，以免引发采光、通风、通行、通水等相邻关系矛盾，诱发普通民事纠纷。

三是尽快出台规范性文件，以明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权。农民集体建设用地流转下一步改革的目标应该是对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。这一方面有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。

四是逐步建立统一的城乡建设用地市场。要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。

五要切实提升农地补偿标准。按《物权法》的规定，切实提高征地补偿标准，即将农村土地所有权主体作为与城市政府对等的主体，将超过土地管理法规定标准之上的土地增值收益同农村集体共享。从源头上增加小产权房建设的成本，确保维持农业形态的土地不发生改变，或获取同改变用途的农地近似的整合收益，减低不确定的土地征用行为对农村集体的经济扰动。

六要加大对违规者的处罚力度。对小产权房的违规处罚应提升，将对涉及小产权房的农村集体和建设方和开发商加大惩戒力度，减低小产权房建设者的潜在收益，坚决杜绝新增的小产权房。

七是政府需加强廉租房等保障性住房建设，使城市中低收入者居有定所，健全政府的土地供给和土地投放调控监督机制，确保城市合理的土地投放，加强普法教育，提升农民对小产权房负面影响和违规购买严重后果的认识程度，从而自觉形成对小产权房的抵制。

四、结语

城镇化及新农村社区建设是近年来的一项新生事物，没有经验可资借鉴，需要在实践中不断地摸索。在探索中难免会出现诸多缺陷和问题。但是，对于法律的规定，特别是法律的强制性规定是必须遵守的。就宜阳县人民法院目前受理的涉及新农村建设的案件类型来讲，主要集中在建设工程、房屋买卖这两种案件情形。但在这次调研中，我们发现新农村社区建设中存在的问题远不止这两个方面，所涉及的法律问题可以说是贯穿于新农村建设的全过程，而且有的法律问题逐渐显露出来、并且将会越来越严重。这些法律问题积聚到一定程度后就困难会爆发，引发一系列的法律纠纷、诉讼，致使问题日积月累、难以从根本上得到解决。其中有些纠纷由于日久天长，积重难返，仅凭法院一己之力无法解决。为此，政府及其相关部门应做好事先防范，坚强执法力度，强化事前事中监督，法院加强审判，做好事后救济，全社会齐心协力解决新农村集中居住点建设中所遇到的问题，共同推进并保障我市城镇化及新农村社区建设的健康有序进行。