土地征收过程中农民权益保护问题分析及解决方案

土地征收过程中农民权益保护问题分析及解决方案

作者：新乡市中级人民法院 袁小川

土地作为自然界的一种稀缺资源，是人类赖以生存和发展的必备要素之一。所谓土地征收制度，是指一国政府为了公共利益需要，通过法定程序，动用公权力将私人、集体所有土地强制收归国有，并对被征收者予以一定经济补偿的制度。近年来，随着我国经济持续快速增长，各地政府都需要大量的土地用以加快自身的工业化、城市化进程，其中所需求的土地主要来源于农村。而与此同时，相关资料却表明，2005年中央电视台“焦点访谈”节目电话记录的74000多起群体性事件中，有15312起与土地有关，而到2009年，由土地引起的群体性事件更是升至约60%。由此可见，土地征收过程中存在的问题俨然成为影响我国当今社会稳定和谐的重要隐患之一。

一、土征地过程中存在的主要问题

笔者看来，在土地征收过程中存在的问题主要有以下两个方面。

（一）何谓“公共利益”界定不清

理论上，政府取得农民土地所有权的主要方式应当是以平等主体的身份在自由市场上买卖。而根据我国土地管理法的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。因此，当政府采取征收这一手段时，其正当性的理论基础即在于公共利益。但何为“公共利益”法律却没有给出明确界定，由此便产生了一个法律上的灰色地带，使政府可以根据自己的需要对公共利益任意加以解释，从而规避市场的调整。而且根据我国土地管理法的规定，补偿被征收耕地的标准为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均产值的4至6倍，最高每公顷不超过15倍。那么根据相关资料，以东部地区为例，每亩耕地的年产值约为800元，那么每亩耕地的补偿费用大概也就只有8000到12800元，这对农民来说是显失公平的。

众所周知，土地是农民的根本利益之所在。在土地被征收而补偿又极少的情况下甚至会威胁到农民的生存权。如今各地频发集体上访、暴力抗拆迁等群体性事件，皆因农民被逼至绝路的无奈之举。因此，准确界定公共利益，对保障农民合法权益、维护社会稳定和谐具有重大意义。

（二）集体所有权的行使问题

如能准确界定公共利益，便可限制政府在“公共利益”上的自由裁量权，保证公权力不被滥用。但仍有一因素会导致的农民权益得不到有效保障，这就是集体所有权的行使问题。

我国物权法中规定，对于集体所有权的行使，“由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权”。从法律规定中可以看出，村集体土地所有权的行使往往集中在少数村领导、村代表的手中，村集体成员本人往往无法亲自行权以维护自身的合法权益，这相当于变相剥夺了村集体成员的参与权与知情权。而在外部又缺乏有效监管的情况下，村领导、村代表经常与相关势力暗中勾结、以权谋私，侵害村集体成员的合法权益。

二、解决土地征用制度问题的相应对策

（一）准确界定公共利益

何为“公共利益”可谓众说纷纭。穆勒认为公共利益就是“最大多数人的最大幸福”；庞德认为所谓公共利益是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望”；德国学者洛厚德则提出以地域基础为标准，即在一定地域范围内，地区内的大多数人的利益就是公共利益。笔者认为，鉴于土地乃是农民的根本利益之所在，关乎社会的和谐安定，因此在相关司法解释出台之前，有必要从学理上对“公共利益”的内涵进行严格的解释，即指在一定区域内相较于个人而言具有绝对重要性、优先性的社会生活共同体的利益。且除非用尽其它方法，不得随意以公共利益为名侵害个人私益。

即便如此，在未来的相关立法或司法解释活动中，还应当从外延上对何谓公共利益进行分类列举，以便实务操作。所谓公共利益的外延，应当包括国防、军事建设、教育、卫生、交通、水利、环保等公益性基础建设。但仅笼统地列举仍然不够，因为每项具体内容对社会生活共同体的重要程度是不同的。因此笔者建议采用分级的方法，按重要性将每个具体项归入不同级别，并使每个级别所对应的程序要求严格程度不同。例如国防、军建、自然灾害等因其关乎全体社会生活共同体之安危，可列为第一等级；交通、水利等次之，由此依次列举。

公共利益的内涵及外延一旦被明确界定，必将有效限制政府的自由裁量权，从而使市场在政府今后的取地过程中发挥主导作用。而通过市场定价，失地农民将能得到合理的补偿。

（二）完善土地征收程序

完善征地程序的目标就是要保障农民的知情权、参与权与诉权，避免少数人的暗箱操作，使农民能够亲自行权以保障自身的合法权益。具体可以从以下几方面着手：1，健全土地征收公告程序，在征地调查、征地补偿费协商分配、劳动力安置等环节中最大程度保证农民的知情权；2，引入听证制度，使在有关土地征收是否合法以及土地补偿费合理数额等问题上，农民能够充分参与，获得表达意见的机会；3，完善诉讼制度。其中可以参照外国设立独立的行政法院等方式审查政府的征地行为及其过程的合法性，从而保证司法过程不被行政机关干预，保障农民的诉权；4，建立健全多元化纠纷解决机制，如建立专门的土地征收调解委员会等民间组织，拓宽农民的救济途径。

解决土地征收过程中存在的种种问题，关键在于找到公共利益与私人利益之间的平衡点，而市场则是解决这一问题的最好方法。要使市场充分发挥作用，就务必要明确界定公共利益的内涵及外延，从而通过市场定价，农民的利益将得到合理补偿。而在特殊情况下必须采取征地这一手段的时候，通过完善土地的征收程序，将使农民的知情权、参与权与诉权得到有效保障，从而避免少数人暗箱操作，最大程度维护农民的合法权益。