化解涉诉信访案件应做到标本兼治

化解涉诉信访案件应做到标本兼治

作者：永城市法院 贾成宇 黄建民

当前我国正处在改革开放不断深入，经济社会加速转型过程中，各种社会利益分配格局不断分化、调整，各种社会矛盾成倍增长，利益冲突日趋激烈，社会已处于矛盾高发、易发起。这些矛盾突出表现在企业改制、土地征用、房屋拆迁、劳动保障等方面。当前信访人反应的多数是合法权益受到侵害，要求国家机关予以保护的问题，主要涉及到司法机关特别是人民法院，可以说涉诉信访已成为信访工作的主体。据中国社会科学院的一份调查报告显示，接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前曾到法院进行过起诉，其中法院不予立案的占42.9%；认为法院不依法办案判决败诉的占54.9%。依靠“清官”为民做主的社会传统成为促成信访的主要因素。问卷还显示，有90.5%的人是为了“让中央知道情况”；有88.5%的人是为了“给地方政府施加压力”。由此可见，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。据笔者了解，2009年永城市法院开展集中化解涉诉信访积案之前，永城市排查出的信访突出问题和突出矛盾纠纷，涉诉信访案件年年都占50%以上。人民法院作为社会矛盾纠纷的最终裁决者，当这些矛盾纠纷通过司法途径得不到正确解决时，往往会引发当事人上访。涉诉信访案件增多，已经成为当前影响社会稳定的主要因素之一。结合法院工作实际，笔者认为，化解涉诉信访案件切忌“头痛医头、脚疼医脚”，要做到标本兼治。既要化解严重影响社会秩序和办公秩序的现实涉诉信访案件，又要建立预防和化解涉诉信访案件的长效机制，从源头上减少和消除涉诉信访案件的发生。

对已经发生的涉诉信访案件，要勇于面对当事人，要扑下身子，深入实际，带着与人民群众的深厚感情去化解矛盾纠纷，决不能拖延、推诿、躲避，绕着矛盾纠纷走。

一、热情接待，正确处理初信初访。民意如水，宜疏不宜堵。对待群众涉诉上访问题要动之以情、晓之以理，特别是接待初次上访群众，要讲究方法和策略，切实做到思想上不掉以轻心，态度上慎之又慎，工作上注重实效，以热情的工作态度对待上访群众，消除思想上的对立情绪，留下做工作的余地。同时要及时掌握上访群众心理，不能讽刺、挖苦、责怪，通过宣传法律和国家的方针政策做好说服解释工作，从感情上拉近与群众的距离。针对具体情况，采取灵活多样的工作方法，积极寻找突破口和落脚点，全力做好转化和调解工作。实践证明，只要我们正确处理群众的初次涉诉信访，积极解决实际问题，就能基本做到稳定群众情绪，化解矛盾纠纷，促进一方稳定。

二、因案施策，努力化解信访积案。根据中央政法委的要求，最高人民法院印发了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，这个司法指导意见对于进一步规范法院调解工作，充分发挥法院调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐方面起到了重要作用。基层法院要将执法办案和化解社会矛盾工作进行紧密结合起来，将化解涉诉信访积案贯穿于执法办案全过程。基层法院院长、主管信访工作的副院长、有关庭室负责人要走访当事人、查阅卷宗、深入现场、了解案情，为化解涉诉信访积案掌握大量翔实的第一手资料；法院负责信访的工作人员要在社会矛盾化解中真正进入角色，端正态度，提高认识，从保障群众合法权益的角度出发，从自身角度寻找原因，倾听群众呼声，以“案结事了、息诉罢访”为工作目标，以及时化解矛盾为先，坚决把民怨、民忧、民难化解在基层，解决在萌芽状态。　　

三、情系群众，积极推行司法救助。坚持把“知民情、解民忧、济民困、帮民需”作为解决群众信访问题的出发点和落脚点，探索建立涉诉信访特困群体救助机制，制定救助资金筹集和管理办法，坚持“花小钱、办大事、多办事”的原则，严格审核把关，统一救助尺度，防止简单地“花钱买平安”，防止造成不应有的攀比，避免因采取司法救助措施不当引发新的涉诉信访问题。　　

四、规范执法，全力确保案件质量。公平正义是新时期广大人民群众的最强烈愿望。多年来，少数案件质量不高、处理不公，一直是引起涉诉信访案件的重要原因。在化解涉诉信访案件过程中，凡信访当事人对基层法院判决、裁定或执行不力、违规办案等有意见，致使当事人合理上访，经复查、再审，发现法院工作人员在办案过程中确实存在瑕疵或重大错误的，进行责任倒查，视情节对责任人实施问责和党政纪处分，直至追究刑事责任。同时，按照“边摸排、边化解、边评查、边纠正”的原则，各相关部门组成案件评查小组，集中对新发生的涉诉信访积案进行评查，对经评查工作中确有过错、有瑕疵的及时提出纠正和整改意见，对违法违纪人员坚决进行查究。　

五、依法打击，维护正常信访秩序。对于经最高人民法院审查驳回的信访案件，或上访人向上级法院提出申诉或申请再审，经中级以上法院组织有关人员参加的公开听证，确定为无理上访的，向交办部门报送涉诉信访案件终结意见书，由交办部门确定为信访终结案件，以后不再作为涉诉信访案件进行登记、交办。对缠访闹访、进京滋事触犯法律的，要按照中央最近制定的有关政策，依法处理，不能纵容迁就，特别是对别有用心的组织者、策划者、串联者和插手利用上访问题进行捣乱破坏的人员，以及参与恶性上访的党员、干部，必须依法严肃处理，维护正常的信访秩序，力求“查处一个，警示一片，震动一方”，逐步使信访工作走上依法、逐级、有序、畅通的轨道。

在努力化解现实存在的涉诉信访案件，大力“治标”的同时，更要从“治本”上狠下功夫，要完善相关措施，建立长效机制，从源头上减少和消除涉诉信访案件的发生。

一、完善立法，做到化解有法可依。建议全国人大常委会研究制定《信访法》，对行政信访、涉诉信访等作出具体规定，对合法上访和非法上访作出明确界定，还要对无理缠访、闹访、暴力访的法律责任作出规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。使化解涉诉信访工作做到有法可依，一改当前信访工作的被动局面。同时对三大诉讼法进行相应的修订，对申诉上访行为次数作出明确限定，使信访工作进入法制化、规范化的轨道。

二、增设机构，形成化解案件合力。建议在各级人大常委会设立信访工作委员会，与人大的其他委员会一样，负责做好人大的经常性专项监督工作。由人大内设的一个委员会来处理信访纠纷，可使民众通过他们选出的人民代表来反映他们的心声和诉求，有利于畅通信访诉求渠道、听取民意、集中民智。便于集中协调处理社会热点、焦点、难点问题，节省信访工作成本，提高工作效率。同时可使信访脱离行政权和司法权的干扰，保持相对的公正性、独立性和客观性，也有利于人大对“一府两院”的监督，促进信访工作向专业化、法治化、规范化方向发展。信访工作委员会对特定问题可向相关单位进行质询、调查，召开信访联席会议和提出建议。其下设机构人员要配足配齐，如可设秘书处、来信管理处、来访接待处、督查处、人民建议征集处、调研处等。其他单位撤销原信访机构，只要配2——3名信访联络员对人大信访工作委员会负责即可，这样形成科学的大信访格局，促进涉诉信访案件的有效解决。

三、加强培训，全面提高队伍素质。要从源头上遏制涉诉信访案件的发生，就必须加强教育培训，不断提高法官队伍素质。全体法官要主动克服官僚主义和衙门作风，多设身处地替当事人着想，尊重每一个当事人，保护好他们的合法权益。要熟练掌握相关法律知识，吃透案情，注重细节，准确适用法律。要多做调解疏导和服判息诉工作，全面推行判后答疑，将调解贯穿于案件处理的全过程。特别对文化素质低，法律知识欠缺的当事人，要采用通俗易懂的语言或基层的“民俗、民风及民族习惯”阐述判决理由，少数民族地区要尽量使用少数民族语言，让当事人充分了解法院对证据采纳、事实认定、法律适用的基本情况。杜绝案件久诉不立、久审不结、久执不结、执法方式简单、粗暴等现象的发生。

四、引入听证，做到双方胜负皆明。将案件事实和双方证据暴露在“阳光”下，使胜诉方赢得堂堂正正，败诉方输得明明白白。信访听证可根据案件的具体情况邀请相关部门参与，强化各部门综合协调，依靠社会力量共同努力，从根本上解决涉诉信访问题。如永城市法院在全院上下开展“每案评查、听证调解”活动，先后共举行听证会19场，集中化解了一批涉诉信访疑难案件，其中17案息诉罢访。我国是实行二审终审制的国家，一般来说终审裁判具有一锤定音的终局性权威作用，一旦形成，除非有新证据、新理由是很难再审改判的。我国三大诉讼法都规定了二审应当开庭，对事实清楚的可以不开庭。但在司法实践中，二审大都进行书面阅卷审理不开庭，有的当事人甚至还弄不清哪些是审理他们案件的二审法官，就收到二审裁判文书了。本来寄希望于二审，却得到了相同的结果，加上二审法官基本与当事人不会面，更不会向当事人进行判后答疑，往往造成上诉人心理上难以接受，这也是导致涉诉信访案件增多的原因之一。笔者认为要加强阳光审判，增强审判工作的透明度，建议相应修改三大诉讼法，要求二审必须开庭审理，一、二审法官都要加强判后答疑工作，并以此作为法官的基本职业技能进行考核，这也是从源头上减少和消除涉诉信访案件的重要方式之一。

五、整合资源，健全信访工作机制。面对当前信访洪峰逐渐减弱的趋势，我们不能掉以轻心，还要在实践中不断探素规律，整合社会资源，创新工作方法，把一些好经验、好方法固定下来形成工作机制。建议建立人大、政协、政法委、法院等单位的联席会议制度，把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，形成排查化解矛盾纠纷的合力。建立领导预约接访、信访预警、定期排查、定期分析、应急处置、回访下访等一系列制度，推动信访工作健康有序的发展。建立“村、乡、县”三级信访调解网络，加强对乡、村两级人民调解组织的培训和指导力度，充分发挥乡、村调解组织的前沿阵地作用，做到“村排查、乡化解、县终结”，力争把矛盾解决在当地、解决在萌芽状态。如永城市法院面对原因复杂、超出司法救济范围的涉诉信访案件，主动加强与政法委、政府相关部门和基层组织的联系沟通，动员职能部门出面处理，组织基层单位和上访人亲属共同做上访人的息访工作，有效地解决了老上访户的问题。该院通过实行领导主动下访信访老户、政法系统联合接访及结合典型案例加强新闻宣传等措施，增强工作实效，努力使群众来信来访得到一次性解决。两年来，该院涉诉信访量年均下降45%，取得了到省来信来访数零增长，进京上访人数为零的良好效果。