委托执行制度的不足与完善

委托执行制度的不足与完善

作者：宁陵县人民法院 侯洪林

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条规定：被执行人或者被执行的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行。这是国家为解决“执行难”，消除异地执行所带来的问题，而推出的一项执行工作体制，对于提高执行工作效率、降低执行成本、减轻当事人负担有重要意义。但该制度在实践中存在的一些问题，也制约了该法律实施的法律效果和社会效果的不足。因此，针对当前现行委托执行制度实践中存在的问题，如何进行修改和完善，以克服实践中存在的问题，使这项制度充分发挥作用有其重要的现实意义。本文试图就此进行分析与思考，并提出一些建议和构想，以求教于各位同仁。

一、委托执行与财产所在地法院执行比较分析

理论界一般认为给付金钱或交付财产的案件由被执行财产所地在法院执行比较合理，这也是许多国家和地区的通例。新《民事诉讼法》第二百零一条规定：“发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。”本条一方面增加了被执行财产所在地法院管辖的规定，同时保留了第一审法院管辖的规定，其立法本意旨在于减少赴外执行的数量，赋予权利人根据具体情况选择管辖法院的权利。然而，从我国当前的执行实际情况来看,申请执行人很少会主动选择财产所在地法院作为执行案件的管辖法院，以我院为例，至今尚未有一起类似案例。其主要原因在于：一是对被执行人在外地的财产状况，一般案件的申请执行人因人生地疏，以其能力难以进行有效的查证，除非在诉讼阶段已经采取保全措施，或被执行人明确为外地企业；二是申请执行人对外地法院是否公正执法大多心存疑虑，特别是对那些执行工作口碑不佳地区的法院，担心当地法院不会尽全力执行甚至敷衍了事；三是到外地法院申请执行成本相对较大，特别是此类案件中有很大一部分是刑事附带民事赔偿和交通事故案件，这些案件申请执行人的经济条件并不好，其中一部分人很可能连到外地申请执行的差旅费也无法支付，更遑论对被执行人在外地的财产状况开展调查。正是基于上述理由，申请执行人往往会选择第一审人民法院(一般是本地法院)作为管辖法院，其结果必然导致大量赴外执行案件的产生，这有违本条规定设立的初衷。而委托执行制度恰恰能避免赴外执行所带来的执行人员大量出差办案、执行费用过高的问题。同时通过将案件委托外地法院代为执行，既提高了案件的执行效率，也有利于减少异地执行中的恶性暴力抗法事件的发生。

通过上述的比较，笔者认为，虽然委托执行制度在执行实践仍存在困难和问题，但就被执行人在异地的执行案件而言，相比于新民事诉讼法规定的财产所在地法院管辖制度，显然更加具有实效性，更符合当前异地执行案件的需求。

二、委托执行存在的问题

近年来我国委托执行制度在施行中存在不少问题，再加上地方保护主义等外部因素的制约，导致工作体制运转不畅、执行效率不高、监督管理失位等问题。

(一)委托执行手续繁琐、周期过长、效率不高。当前基层法院委托外省法院执行，程序上要层层通过本省中院、本省高院、受托省高院、受托省中院，最后才能到达受托的基层法院，如此之多的中间环节，使得委托执行程序过于繁琐，委托周期过长。笔者查阅2008年外省委托我院执行的案卷材料，发现委托法院从开始移送至最后进入我院执行立案系统，一般耗时在二个月以上，最长的达到四个月，严重影响执行效率。其中主要原因就是委托执行环节太多，导致执行材料在中间环节滞留时间较长。同时过多的委托执行环节，容易造成两地法院之间委托执行案件材料文来文往，联系不便，严重制约了委托执行的效率。所以，减少中间环节、缩短委托执行周期是提高委托执行效率的关键。

(二)委托执行期限规定不合理。为了防止执行法院将自己执行无效果的案件“甩包袱”而委托给外地法院，《执行问题若干规定》第111条规定：“凡需要委托执行的案件，委托法院应在立案后一个月内办妥委托手续。超过此期限委托的，应当经过对方法院同意。”此种刚性时间限制有其合理性，但同时也有一定局限性，即忽视了立案时无财产可供执行，后查到被执行财产在外地的情况。这种情形往往需要经过大量的执行调查工作，而查到财产时大多已超过立案一个月，如果不能委托执行，执行人员将不得不频繁往返两地，工作量大而效率低下，导致执行效果不佳，其中以财产处理周期长或需要与当地行政机关协调的案件为甚。因此，在这种情形之下，要求在立案后一个月内办妥委托手续便显得不尽合理。

(三)委托执行的范围过窄。我国法律规定，委托执行的案件，可以是被执行人住所地和被执行财产都在外地的案件，也可以是部分被执行人在外地或者部分财产在外地的案件，只要是需要对外地的被执行人或者被执行人财产采取强制执行的，都可以委托执行。但在实践中，以下两种情形往往不允许委托：一是有多个被执行人，其中本地被执行人与外地被执行人承担连带责任，前者无财产可供执行，后者有财产可供执行，外地法院往往拒绝接受委托；二是执行中的特定事项，特别是近来年随着执行财产调查制度的逐步完善，调查手段的多样化，在案件执行过程中发现被执行人或被执行财产在异地的情况日益增多，比如发现被执行人在异地有存款、车辆等易于转移的动产时，或得知被执行人正在转移财产时，能否委托当地法院尽快采取执行措施，以有效防止执行财产被转移？目前法律、司法解释尚未就此作出规定，实践中经常出现查到被执行财产后因控制不及时而被转移。笔者所在法院执行局2009年就有多起案件，执行人员通过本地银行系统查询到被执行人在异地银行有存款，但当执行人员以最快速度赶到当地时，因途中耗时长，存款已被被执行人领取，案件至今无法执行，被转移的执行财产价值多达50余万元。

(四)委托法院和受托法院的职权划分需要完善。从我国现行法律和司法解释来看，委托执行中的执行权是被委托法院和受托法院分割行使的，委托法院享有催办权、中止和终结执行裁定权、当事人对法律文书指定交付的执行标的提出异议的处理权，受托法院享有强制执行权、对妨害执行行为的制裁权以及案外人对非属法律文书指定交付的执行标的物提出的异议的处理权等。当前出现最多也最棘手情形是：委托法院和受托法院对于案件是否应中止执行或终结执行意见不一致，受托法院建议委托法院中止执行或终结执行，委托法院不同意并发函要求继续执行，受托法院往往置之不理，而委托法院对此种情况也难以进行有效的监督。此种情形的频频发生严重影响了执行效率。

(五)委托执行效果不理想。委托执行案件实际执行率偏低，这在当前是不争的事实。以浙江省台州法院为例，2003年两级法院共委托外地法院执行案件137件，全部执行完毕仅为11件，占全部执行案件的8% 。而以我院为例，2008年委托执行案件有14件，其中仅有3件得到全部执行，实际执行率仅为21.43%。主要原因除被执行人确无财产可供执行外，相当一部分受托法院确实存在对委托执行案件不重视、不积极，或有地方保护主义的思想，偏袒被执行人，对委托执行故意刁难申请人，往往以当事人难找，被执行人无履行能力等原因为借口，对委托案件推诿应付，很多案件要求中止执行，但证据材料仅有村委会一纸证明。

(六)监督管理不到位。对于受托法院执行不力或执行不公的行为，当前还缺乏一套有效的监督制约体系。法律虽然赋予委托法院和受托法院的上级法院有监督权和催办权，但因有些规定不明确，缺乏可操作性，致使监督权和催办权流于形式，很难有实际效果。

三、解决问题的对策和建议

根据以上分析，笔者以为，委托执行制度可以从其体制构建上和制度内容设计上加以重构和完善：

(一)在当前民事强制执行单独立法尚无法预期的情况下，最好由最高人民法院尽快出台司法解释，以弥补现行委托执行制度存在的种种不足。但如司法解释一时难以出台，可尝试通过由各省高级人民法院对如何进一步完善委托执行制度达成会议纪要，从而建立委托执行区域协作机制，指导辖区内法院之间委托执行工作。笔者认为，特别是在当前立法完善尚需时日的情况下，建立委托执行区域协作机制不失为解决问题的好办法，值得大力推广。以浙江法院为例，近年来浙江省高级人民法院与上海市、浙江省、福建省、江苏省高级人民法院建立起执行工作区域协作网，就如何减少委托执行整体环节、加强监督管理、提高委托执行效率达成了会议纪要，并要求协作区域内各法院，依法在执行工作中相互提供支持，确保案件及时执行，降低执行成本。区域协作包括委托执行、协助执行、执行协调，以及在执行队伍建设、执行工作管理、执行改革等方面的沟通和交流，实践中运行良好，成效显著。

(二)针对如何进一步完善委托执行制度的具体内容，笔者认为，应着重从以下几方面入手：

1、简化委托手续。笔者认为苏浙沪鲁闽四省一市法院关于委托执行协作会议纪要的规定值得借鉴，该规定基于提高委托执行效率的考虑，允许同级法院之间可直接委托，报各自高、中院，逐级备案登记即可，无需通过中院、高院层层转交，有效地减少了中间环节和缩短了流转时间。这一规定也将省高院执行局从办理具体事务中解脱出来，具体负责本省法院委托省外法院执行的案件的协调管理，有利于明确执行分工、提高执行效率。

2、适度放宽委托执行的期限。对于由一审法院受理的案件，如该法院在立案一个月后查到被执行人确有财产在异地，可以允许其委托财产所在地法院执行，这样更有利于节约司法资源，提高执行效率。当然对于被执行人户籍在外地但确无财产可供执行的，则非经受托法院同意而不能委托。

3、扩大委托执行的范围。建立执行事项委托执行制度，对于被执行人查无下落、部分财产在异地或执行中查到被执行人有财产在异地的，可以就某一事项的调查工作或某一财产的保全和处分工作委托当地法院办理，而且不受立案期限的限制。2007年苏浙沪鲁闽四省一市法院关于委托执行协作会议纪要(沪高法［2007］17号)规定了委托法院以发出事项委托函的形式委托当地法院办理执行中的事项，办理期限为30日，受托法院逾期不办理的，可报请上一级法院予以督办。该规定建立了四省一市辖区内执行事项的委托执行制度，值得大力借鉴和推广。但同时笔者认为，该规定仍然也存在着不足，即无法解决执行实践中出现的一些紧急事项的处理，比如被执行人正在转移在异地的财产、执行法院明知却无法及时予以保全。为此，建议在该规定的基础上作进一步完善，即建立执行事项快速委托执行机制，对于执行中出现的紧急事项，如发现被执行人在异地有存款、车辆等易于转移的动产，或得知被执行人正在转移财产时，委托法院可先将委托函及委托办理事项的手续传真至受托法院，受托法院通过电话核实后迅速按照委托法院的要求采取保全措施。委托法院应在一定的期限内(期限不宜过长，可限定在5日内)将委托执行材料原件寄送受托法院，或派执行人员前往受托法院协同处理，逾期受托法院有权解除保全措施。

4、由受托法院行使中止执行和终结执行的决定权。《执行工作规定》将中止执行和终结执行的决定权划归委托法院，其目的是为了防止受托法院因地方保护主义而怠于执行或执行不公，而申请执行人投诉无门的情况发生，其积极意义值得肯定。修订后的《民事诉讼法》第二百零二条赋予当事人对法院执行行为有异议权，申请执行人认为委托法院的中止执行或终结执行不当的，可以向作出中止执行或终结执行裁定的委托法院提出异议，委托法院在规定期限内作出裁决，申请执行人对裁决不服的，可向其上一级法院申请复议。这种做法的弊病在于：委托法院及其上一级法院在审查异议中程中可能需要进行一定的补充调查取证工作，但因被执行人及其财产在外地而很可能无法进行。而且经过繁琐的裁决、复议程序，异议最终成立的，委托法院仍然需向受托法院及其上级法院发函进行催办，申请执行人能否得到委托法院的答复还是未知数，程序相当繁琐、工作周期长。最后，由受托法院的上一级法院直接依法定程序对受托法院的消极执行行为进行监督，其力度和效率更佳。为此，笔者认为，在新修订的《民事诉讼法》赋予申请执行人可以对法院执行行为行使异议权之后，可对原有规定进行修改，将中止执行和终结执行的决定权交由受托法院行使更为合理，可以有效减少委托法院与受托法院相互之间的扯皮，从而大大提高工作效率。但同时，笔者建议继续保留委托法院催办权和监督权，当事人对受托法院中止执行或终结执行不服的，仍可请求委托法院发函进行催办，或由委托法院向受托法院的上一级法院去函要求督促执行。

5、进一步完善监督管理机制。虽然最高人民法院及一些省份的高级人民法院出台了不少关于加强委托执行工作的监督管理制度，但在执行工作实践中，上级法院很少启动对下级法院的监督管理程序，一些监督制度流于形式，未能发挥其应有的效果。监督管理的失位，使得委托执行中执行不力、不公的问题仍然较为严重。因此笔者认为，当前应在切实发挥已有制度的基础上，再建立一些操作性较强的监督管理制度，有助于加强上级法院对下级法院的监督，以有效减少执行不力、不公现象的发生。具体做法如下：

在全国法院执行信息系统设立委托执行专栏。建议由最高院牵头，在全国法院执行信息系统建立委托执行案件的相关信息数据库，并设立委托执行专栏，定期对受托法院接受委托后超一个月未将执行情况答复委托法院，或超六个月未结案件，或申请执行人认为执行不力、执行不公而进行信访的委托执行案件进行通报，并责令受托法院的上一级法院进行督促执行，限期办理。经通报未及时落实工作措施的，责令受托法院作出书面说明。

上一级法院应加强对受托法院的监督和管理。目前委托法院或申请执行人的催促执行对于受托法院是不具有法律约束力，而委托法院对于委托案件执行中止和执行终结裁定监督实际上又流于形式，受托法院认为需要作出中止执行或者终结执行裁定的，依法只要函告委托法院，并附送被执行人无财产的一些简单证明材料即可。而委托法院由于缺乏对被执行人财产状况的了解，很难区分这些材料的真伪，同时往往也会考虑到法院之间的情面问题，极少会不同意中止或终结执行。因此，在法律或司法解释未对此问题做出统一规定之前，如何完善上级法院对受托法院的监督，显得尤为重要。上一级法院应定期对辖区内法院的受托执行案件数、执行情况及执行结果作出统计，建立起受托执行案件的信息通报机制，并将其纳入辖区法院执行工作年终绩效考核范围，以激发辖区法院对受托案件的办案积极性。同时针对受托法院无正当理由超六个月未能执结或当事人反映强烈的委托案件，受托法院的上级法院除依照最高法院《执行问题若干规定》、《关于委托执行若干规定》的规定限期执行外，还可以采取共同执行、指定执行或提级执行等措施，必要时可以采用统一集中清理的办法执行，确保委托案件的执行效果。

修改执行工作考核办法。在执行工作绩效评估考核数据中增加受托案件实际执行率、标的到位率两项考核指标，每月公布一次，以加强受托法院对受托执行案件的重视，促进执行效率的提高。