两审终审制的弊端及改革

[内容提要]

审级制度是民事诉讼制度的重要组成部分。我国长期实行的两审终审制存在许多缺陷和不足。从平衡公平与效率，增强终审裁判权威性的角度考虑，应当从实际出发，建立科学合理的审级制度，以克服两审终审制的弊端。而实行三审终审的审级制度，不仅可以弥补两审终审的不足，而且有利于与世界接轨，因而是合适的选择。

审级制度是指一个案件需经过几个不同级别的法院审理，裁判才发生法律效力的一种法律制度。审级制度与法院的设置密切相关。为了加强上级法院对下级法院审判权的监督，各国法律都对审级制度作出了具体规定，目的在于使下级法院可能作出的错误裁判能够及时地通过上诉审程序得到纠正，以维护当事人的合法权益。近年来，我国诉讼法学界开始注意对审级制度问题进行探讨，对现行的两审终审制提出批评，并提出建立三审终审制的构想。本文旨在从民事诉讼制度的角度，对我国审级制度改革的理论与实践问题，发表一些粗浅看法。

一、我国审级制度的历史演变及实行两审终审的理由我国现行的审级制度是革命根据地时期审级制度的继承和发展。新民主主义革命时期，各根据地审级制度不一，有的实行两审终审，有的实行三审终审。《中华苏维埃共和国司法程序》规定：“苏维埃法庭为两级审判，即限于初审、终审两级”，而在晋冀鲁豫边区，则以县司法处为第一审，高等法院分庭为第二审，边区高等法院为第三审。新中国成立后，1951年9月《人民法院暂行组织条例》第五条规定：“人民法院基本上实行三级两审制，以县级人民法院为基本的第一审法院，省级人民法院为基本的第二审法院，一般的以二审为终审，但在特殊情况下，得以三审或一审为终审”。1954年《人民法院组织法》则明确规定：“人民法院审判案件，实行两审终审制”，废除了两审终审的例外情形。此后，两审终审制就沿用下来。虽然人民法院组织法进行了修改并且制定和修改了民事诉讼法。但这一制度一直未被触动。建国初期，实行两审终审制的理由主要是：我国地域辽阔，不少地方交通又不方便，如果实行三审终审，当事人和证人等势必要为诉讼长途往返，造成人力、财力上的浪费。而且，当事人的权利义务关系长期处于不稳定状态，不利于民事流转和社会安定。因此，实行两审终审制，基本上符合我国的实际情况。目前我国仍然实行两审终审制，理论界和司法界持有的理由主要有以下几种：1、“现行两审终审制符合中国国情，

便于人民群众进行诉讼，也便于人民法院在其辖区内行使审判权。我国地域辽阔，交通比较不便，审级太多，人民群众往返不易，浪费人力物力，不利于生产和工作，而且使一些滥用诉权的人有隙可乘，缠讼不休，拖累对方。审级少，绝大多数民事案件，都在地方各级人民法院解决，群众就近打官司，有利于正常工作和生产，而且人民法院也便于调查，提高办案效率。当然，审级太少，以至无法保证错案得以纠正也不行。根据我国的实际情况，确立二审终审是合适的立法选择”。2、“我国实行两审终审制，不仅适应我国地域辽阔，某些地区交通不便的需要，符合便民利民和诉讼经济的要求，而且根据实事求是的原则指导审判工作，案件经过两个审级就可以保证审判质量”。3、“民事诉讼实行两审终审制，其意义就在于便利群众诉讼，便利人民法院办案。而便利群众诉讼是主要方面”。最高人民法院前院长任建新说：“（中国）大陆幅员辽阔，许多地方交通不便，案件的审级太多，势必影响及时结案，既增加当事人的讼累，又使人民法院花费更多的人力物力。实行两审终审制，其理由在于避免诉讼拖延，节省人力物力及财力，便于人民法院办案,便于公民诉讼”。

二、两审终审制的弊端及改革

从以上可以看出，两审终审制在我国已经走过四十多个春秋，但对其理由的阐述并未发生新的变化，这一制度对于节省时间和财力，减轻群众讼累等方面确实起过一定的积极作用。但是，随着经济建设的发展，人民生活水平的提高，尤其是人民群众法律意识的增强，两审终审制的弊端日益凸现。具体表现：1、两审终审制难以保证案件质量。案件质量与法官的业务素质密切相关，从法官的人员构成和知识结构来看，截至1998年，“我国的法官队伍适应改革开放的发展由1979年的不足6万人，到目前已达到28万人，20年间扩大了近5倍。构成这支队伍的，一部分是文化革命前参加法院工作的同志，他们积累了较丰富的司法实践经验，但知识结构相对老化；一部分是改革开放以来进入法院的大中专毕业生，其中多数具有法律专业知识，但从事司法工作的经验较少；一部分是军队转业干部，他们政治素质较高，组织纪律观念较强，但不熟悉司法业务。经过20多年的努力，我国大多数法官已经达到了大专以上的专业水平，但细致分析，法官的专业构成“仍然以业余法律院校的毕业生为主。更值得注意的是，近年来我国正规高等教育毕业生，特别是硕士生，博士生难以进入高级以下的司法审判机关，已经进入司法审判机关为数不多的高学历人才也因各种因素难以久留”。“截止1997年底， 在全国法院系统25万多名法官中，本科层次占5.6％，研究生仅占0.25％” 。

尽管对法官的继续教育在近几年得到了加强，但由于法官的学历要求又有所提高，因此，到目前为止，不符合法官最低学历要求的法官仍不在少数。这种情况在中级法院和基层法院尤为严重。一般而言，法官的业务水平与法院的级别成正比，但从目前实际情况看，大多数中级法院和基层法院法官的业务水平难分上下。由于我国法院设置四级，且大部分民事案件终审法院仅限于中级，因此，实行两审终审难以保证案件质量。2、两审终审不利对一审错误裁判的纠正。不同审级法院之间的关系是业务监督和被监督的关系，但事实上，这种关系在审判实践中已出现行政化倾向，上级法院对下级法院通常采用目标管理责任制，将上诉案件的审理结果作为一项重要的评价标准，加上错案责任追究制的实施，一审法院不得不利用与二审法院情感上的亲近，采取一些非常手段，使二审作出有利自己的结果。更为突出的是，不同审级法院之间存在请示制度，下一审级法院对自己认为难以处理的案件，往往向上一审级法院请示，并根据上一级法院的答复定案。上一级法院也往往对下一级法院审理的案件主动加以指导。对其合理性，有人认为，“这是有利于正确贯彻执行法律，把错案的可能性纠正在最初阶段。这样以减少整体诉讼投入，增加诉讼效益。但上级法院要把下级法院各案审理工作监督搞好，则应十分注意忠实地履行法律职责。上级法院与下级法院从法律关系看，是监督与被监督的关系，对下级法院各案审判活动中可能发生的错误，不及时加强指导，让其错判发生，造成诉讼伤害，这是上级法院失职的表现”。在这种制度下，一审法院根据二审法院的指示答复处理的案件，即使确有错误，二审法院也难以纠正。3、终审法院级别较低是地方保护主义形成和难以克服的重要原因。我国目前设立的四级法院基本上是与行政区域的设置一致，设有一级政府的地方就设有一级法院，同时，法院的人财物，编制和经费还都依赖于同级政府来解决。在这种管理体制下，法院在独立行使审判权方面受到的最大压力往往来自同级或者上级政府，人大甚至地方党委。这一点在基层和中级法院尤为严重。可以说，地方保护主义的产生和存在，与我国法院的设置体制有密切的关系。而且，“由于我们从来没有规定法官回避本籍，因此，中国绝大多数法官都是在自己的家乡所在地法院中工作，甚至担任院长、副院长这样的关键职务。调查显示，本地法官的数量与法院的审级呈反比，即审级层次越低，法院中本地人的比例就越高。如果说，省高院还有一小部分非本地人的话，中级法院就只有个别的非本地人，到了基层法院，则几乎是清一色的本地人了”。因此，法院本身也自觉不自觉地保护甚至偏袒本地当事人，造成诉讼不公正的结果。更有甚者，二审法院还往往利用法律规定，将自己管辖的案件交由下级法院审理，以便自己行使对该的终审权，从而达到地方保护的目的。4、两审终审不利于法律的统一适用。日本学者三月章指出：“一个理想之审级制度，应是尽可能在简易的形式中，一面有纠正误判的机能，一面又能顾及统一法律见解之功能，复应在不使当事人感觉缓慢之限度内，配置其审级制度”。可见，统一法律适用是审级制度的功能之一，而在上诉审实行法律审的情况下，高级别法院对法律的解释和适用，对下级法院而言，无疑起着示范作用，这就在较大范围内起到统一法律适用的作用，最高法院的上诉审更能在全国范围内实现法律的统一适用。根据现行民诉法的规定，我国绝大部分民事案件的终审法院为中级法院，而“中级法院作为终审法院在法律统一适用方面几乎无能为力，充其量只能在其很少的辖区范围内对法律的适用问题进行示范，而这种示范本身可能就很危险，因为其本身的水平和权威有限，它对法律精神的理解有时可能是不正确的。不同的中级法院在其辖区对法律做不同的理解，就全国而言，法院的适用就无从谈起”。5、将交通不便作为实行两审终审的理由是对当事人权利的漠视。正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。其中就包含程序公正的价值观念，当事人是民事诉讼法律关系主体，充分保障当事人的诉讼权利是现代民主政治的基本要求，而科学合理的审级制度则不仅蕴含和体现着程序公正的诉讼价值理念。而且反映了立法者对当事人特别是遭受不利裁判的当事人诉讼主体地位的尊重。当事人行使某种诉讼权利虽然要受到交通不便等条件的限制，但立法者据此而不赋予当事人该项权利或对该权利进行限制，显然是对当事人权利的不尊重，不符合当事人的程序主体性原则。尤其在我国经济建设特别是交通建设迅猛发展的今天，仍以交通不便来阐释两审终审制度的合理性，从而限制当事人寻求再次上诉救济的机会，很难说符合我国的国情。6、两审终审制非但不能减少讼累，反而会增加讼累。在两审终审制度下，当事人只有一次上诉机会，如果二审法院作出与一审裁判内容无异的裁判或虽然有所变更，但仍然未改变其遭受不当裁判结果的处境，那么，继续上诉，寻求公平的裁判就自然成为有关当事人的一种普遍而正常的愿望。由于两审终审人为地抑制了当事人再次寻求上诉救济的机会，必然造成当事人多次申诉情形的发生。特别是对于一审胜诉而二审败诉的当事人而言，由于其事实上无法通过行使上诉

权来维护自己的利益，也不得不加入申诉的行列，从而引起再审案件增加，导致案件的重复审理。既增加了当事人讼累，也加重了法院负担。从审判实践上看,近年来,进入再审程序的民事、经济案件越来越多。

两审终审制本身的缺陷及实践中出现的问题，决定了对其改革的必要性和紧迫性。由于审级制度的确立与法院设置关系密切，一些学者提出建立中央和地方两套司法系统，从而间接对审级制度进行改革，还有人认为应当建立有条件的三审终审制。笔者认为，考虑到我国的国情和传统，继续实行单一制的法院设置体制是有利和可行的。同时，法院的体制改革与整个司法体制甚至政治体制的改革密切相关，短时期难以实现，而加强审级监督，完全可以在现行法院体制下通过建立三审终审制来实现。

三、实行三审终审制的必要性和可行性

三审终审是加强审级监督,保证案件质量,维护终审判决权威性的重要举措。第一，三审终审制是对二审法院进行审级监督的需要。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。二审程序是为了及时纠正一审可能出现的错误而设立的，二审的结果不仅涉及当事人之间的权利义务关系，而且涉及一审法院裁判的正确与否问题。由于大多数案件的二审法院级别较低，难以保证案件质量，并且其作出对一审法院裁判的否定性评价结果，还往往与错案追究责任制联系在一起。因此，为了防止二审法院滥用终审权，损害当事人的合法利益以及一审法院(包括法官个人)利益，适当增加上诉审级以加强对二审法院的审级监督，是十分必要的。这样做，不仅使一审法院要顾及到其通常缺乏直接沟通的三审法院的监督而增加责任心，而且使二审法院因失去终审权而不敢偏私。第二，实行三审终审是改革再审度，增加司法权威的需要。再审是对原审生效裁判确有错误的一种否认和补救。再审监督尽管能够有效发挥监督作用，纠正错判，但它的负面影响是不容忽视的。它既损害了程序的安定性，也破坏了终审裁判的权威性，同时也给一些当事人滥用诉权提供了可乘之机。由于两审终审制难以保证案件质量，且终审法院的级别偏低，民事诉讼在程序设计上不得不拓宽审判监督的渠道。但是，这一制度目前已经受到理论界的强烈批评，并一致要求对再审制度进行改革，以限制再审程序的任意启动。大量终审裁判被再审的事实，侧面反映应加强对二审法院的监督，这样，实行三审终审，适当增加一个审级，可以为再审制度的改革创造前提条件。同时，这种监督以原判决尚未生效为前提，不论结果如何，都不存在破坏当事人权利义务关系的稳定性，也不会损害法院判决的权威性。而且，三审是在二审以后连续进行的，不像再审可以在生效裁判作出后很久还能提出。这也有利于当事人合法权益的及时实现。第三，实行三审终审制是平衡公正和效率关系的需要。公正和效率是诉讼程序的两大价值取向，二者既有相辅相成的一面，也存在内在的紧张关系。“在市场经济的大背景之下，诉讼公正的价值目标被推到首要位置，即使以更多的人力、财物和时间作为代价，也必须保障诉讼的公正性”。两审终审制虽然有利于防止诉讼迟延，但这主要是从便于人民法院办案和提高效率而言的，并未充分考虑到可能对公正带来的负面影响，在上下级法院之间的关系存在行政化倾向且终审法院级别较低并存在地方保护主义干扰的体制下，赋予当事人一次上诉机会显然不能实现公正的目的。

实行三审终审制，可以让当事人再次提出上诉，使二审裁判及其程序本身经受更高一级法院的严格审查，防止可能存在的错误长期存续。如果对三审的审查范围和审理期限等加以科学规范，那么，效率不但不会受消极影响，而且还能很好地兼顾公平和效率问题。第四，实行三审终审制可以适应与国际接轨的需要。实行三审终审制，当事人可以有两次上诉机会，多一道程序则多一道把关，也增添一层饰误效应，也有利于当事人对裁判结果的认同。现代西方主要国家如日本、英国、德国等基本上采用三审终审制，也有些国家以两审终审为原则，但以三审终审为例外或补充。加入WTO后，我国与外国的法律交流将日渐增多，涉外民事、商事及知识产权案件将会明显增加。为了与国际接轨，增强我国终审裁判在国际上的司法权威，提高外国当事人对我国审判机关的公信度。实行三审终审是十分必要的。最后，实行三审终审具有现实可能性。随着人民群众法律意识的增强，对司法公正的要求也越来越强烈。可以预料，实行三审终审制以后，各高级人民法院将作为主要的第三审法院而承担三审任务，审判人员特别是高级以上人民法院的审判人员的政治业务素质不断提高，高级别法院还可以利用自身的优势吸收高学历的专业人才加入审判行列，这也为三审终审制的确立提供了主观方面的要件。同时，随着经济的发展，各地交通、通讯等也已有很大改观，这也使三审终审制不会再因交通不便等客观条件的限制而无法落实。

四、确立三审终审制的相关举措。三审终审制能够克服两审终审制的缺陷和不利影响，但并不能说明三审终审制就不存在不足之处。其不足之处在于可能导致诉讼时间延长、诉讼费用增加以及最高法院工作加重，从而使诉讼成本加大，影响诉讼效率。因此，有人主张，在实行三审终审制的同时，向第三审法院上诉应当受到限制，实行有条件的三审终审制。但笔者认为不妥。程序的设计应当首先符合程序主体的愿望，如果对三审上诉案件的范围加以限制，就可能使其发挥的作用大大折扣，最终导致三审终审流于形式。三审终审制的不足完全可以通过以下措施来弥补。第一，在上诉案件的审理范围上，三审应原则上实行法律审。法律审审查的内容只针对原审对案件在适用法律上的问题，而与之的事实审在审查内容上不仅包括原审裁判对适用法律是否正确的问题，而且包括对案件事实认定是否正确的问题。一般而言，事实审只对个案有意义，而法律审的意义却超出了个案范围。由于我国法律规定比较粗简，往往具有较大的弹性，且缺乏判例指导，使我国的法律适用出现难以统一的局面，这种状况危害之大甚于法院个案处理本身的失当。因此，在三审制度的设计上应首先保障法律的统一适用，同时也要保证个案当事人的合法权益。即三审在实行法律审的同时，也应兼顾原审裁判在事实认定方面的重大错误，并且应限于当事人请求范围内(危害国家利益和社会公共利益的除外)，而且这种请求应以二审的上诉请求为基础。这样做既是对当事人行使诉权的尊重，又能避免当事人滥用诉权，同时也能防止对案件的重复审理，减少资源耗费。第二，在案件审理期限上，应明确三审的审理期限为一个月，并且不允许延长。同时，相应缩短一、二审的审理期限，分别规定为三个月和二个月。同时，也可以采用越级上诉制度，即在当事人对一审法院认定的事实没有争议的情况下，允许当事人越过二审法院而直接向三审法院上诉。从而加快案件审结速度，避免当事人陷入旷日持久的诉讼中。三、对二审发回重审制度进行修改补充。对原判认定事实错误或原判认定事实不清，证据不足的，二审法院应当在查清事实后改判，不应发回重审，在原判违反法定程序，可能影响案件正确判决的情形下，增设当事人有选择二审程序的权利。即在该情形下，如果双方当事人合意由二审法院自为判决的，二审法院不应将案件发回重审，而应直接作出判决。同时，还应借鉴德、日等国的发回重审制度，增加放弃责问权的规定，即对一审法院违反诉讼程序有关规定的，在当事人知悉或可能知悉的情况下没有在一审中提出异议的，在二审程序中不得提出，也不得以此作为发回重审的理由。这样做不仅体现了对当事人处分权的尊重，也有利于程序的安定，使案件及时得到审结，以减少当事人讼累。四、完善级别管辖和移送管辖制度，以减轻最高法院承办三审案件的压力。最高法院是国家最高审判机关，担负着对全国审判工作的指导和监督职责，同时还负担审理一定范围内的一、二审案件，不可能承担大量的三审案件。为了减轻最高法院审理三审案件的压力，就必须科学界定中级法院受理一审案件的范围。目前，中级法院管辖的一审案件包括重大涉外案件，在本辖区有重大影响的案件以及最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。此外，中级法院还有权审理基层人民法院管辖的一审案件。从上述规定上看，中级法院的一审受案范围较为宽泛，因此，必须相应缩减中级法院受案范围，同时，取消中级法院管辖下级法院的一审案件的规定，以避免过多案件上诉到最高人民法院。

需要说明的是，实行三审终审并不排斥例外情况下的一审终审和两审终审。这主要是针对最高法院和高级法院审理的一审案件而言的，这两类案件事实上不能进入三审程序。此外，按照特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的案件，依法实行一审终审。可见，在审级制度改革上，应以三审终审为原则，以一审终审和两审终审为例外和补充。

刘建文 潢川县人民法院 法学硕士