文章出处：扬中市人民法院 文章作者：余新优 宗鸣
随着房产市场的快速发展，有关房产登记类行政案件也呈逐年增长的趋势。此类案件大都与民事案件相关联，相关法律规范又不是很完善，各地法院在审判实践中的做法也存在较大差异。为及时解决审理此类案件中的具体问题，适应发展形势，我们课题组赴房产市场逐步成熟的无锡、苏州的基层法院进行调研，现就调研遇到的具体问题作逐一分析，并对这些问题的解决提出一点思路，希望能对我们审理房产登记行政诉讼案件的实际操作有所裨益。
一、当前房产登记行政诉讼案件的主要特点
（一）案件数量增长快，案件类型多样
据统计，在2001年以前，鲜有房产登记行政诉讼案件。但自2001年开始，该类案件数量迅速增长。2003―2004年度，苏州、无锡两市的基层法院行政庭年平均收案数几乎达8件。案件的类型也呈多样化，从过去比较单一的不服房屋权属登记类型，已发展到现在的诸如不服撤销登记、不予登记、抵押登记、房屋用途登记、房屋登记行政行为赔偿等多种类型。这些房产登记行政诉讼案件涉及相关法律、法规和规章众多，审判工作难度较大。
（二）法律规定不健全，某些案件裁判结论标准不一
法院和房产登记行政机关（以下简称登记机关）普遍认为有关房产登记的法律规定不够规范。如对登记机关的登记行为应是作形式审查还是必须进行实质审查的问题、工作人员的过失责任与赔偿后果的关系认定问题、诉讼时效问题等等，因缺乏明确、具体、统一的规定，不同法院对相类似的案情可能会作出截然不同的裁判结果。
（三）行政争议与民事争议交叉在一起
该类案件大都与民事案件相关联，相当多的房产登记行政案件起诉的原因是因为民事权益之争而引起的。当事人提起房产登记行政诉讼，实质是对民事权益被登记机关登记行为确认不服。从调研时抽查的案件分析，此特点十分明显。
（四）登记机关败诉率高
据本次调研统计，2003―2004年度，登记机关败诉率达70%左右。败诉的原因集中，大都是因为忽视实体审查和违反法定程序所致。有的在共有人不明和房屋权属是否有争议不明的情况下，即进行了房产登记；有的登记程序违法，申请在后，办证在前；有的未进行初始登记，却直接进行了转移登记。
二、审理房产登记行政诉讼案件涉及的主要问题及思考
（一）关于对房产登记行为不服的起诉期限问题
目前存在两种争议，一种观点认为，由于房产登记行为是一种依申请的行政确认行为，登记机关不必也不应告知权利人诉权和起诉期限，更无法通知利害关系人，因此，对该类行政纠纷应适用行政诉讼法第三十九条的规定，“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，另一种观点认为，房产登记行为属于行政行为，登记机关的制式房产所有权证书，没有相应的关于诉权和起诉期限的项目，因此，在没有告知诉权和起诉期限的情况下，就应当执行最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”，对当事人不知道该具体行政行为内容的，“其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”，超过20年的，“人民法院不予受理”。
我们认为，对房产登记行为提起诉讼的起诉期限应区分以下几种情况：1、当事人知道登记行为的内容及起诉权利和起诉期限的，起诉期限为知道登记行为的内容起3个月。2、当事人知道登记行为的内容但不知诉权或起诉期限的，起诉期限从其知道或应当知道之日起计算（3个月），但从知道登记行为内容2年后起诉的人民法院不予受理。3、当事人不知道登记行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道登记行为内容起算，但最长不超过20年，20年后知道登记行为内容向人民法院起诉的，人民法院不予受理。
（二）关于对房产登记行为不服提起行政诉讼的原告主体资格问题
如何理解“与房产登记行为有法律上利害关系”？实践中，有观点认为，与房产登记有关的“利害关系人”只能限于房屋权属所涉及的民事法律关系的当事人。也有观点认为，只要公民、法人或者其他组织认为房产登记行为侵犯了其合法权益就有资格作为原告起诉。
我们认为，只要当事人的合法权益所受到的侵害与登记行为之间存在因果关系，即只要没有该登记行为的存在，则必然不会发生该结果，而该登记行为的存在必然导致或加速该结果的发生，则当事人就应当具有原告资格。一般来说，公民、法人或者其他组织对房产登记行为提起行政诉讼，只要能提供相应的事实证据证明其与被诉的登记行为有法律上的利害关系，法院均应予以受理。
（三）对登记机关登记行为合法性审查的标准问题
1、登记发证行为事实和证据审查问题
此问题存在两种争议：一种观点认为，应采取形式审查标准，即审查的内容仅限于登记发证行为作出时，申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件并由此决定裁判结果；另一种观点认为，应采取实质审查标准，即在审理中审查确定真正的权利人，从而决定对发证行为的裁判结果。这种争议不仅存在于法院和登记机关之间，即使不同的法院对审查标准的把握，也不是完全一致的。造成这种状况的原因，是由于我国尚未制定不动产登记法，现行的不动产登记制度缺乏完整的体系，对登记机关的设置、实质审核的内容、登记的程序和效力等没有统一的法律依据，致使一些法理问题无法得到合理的解释。
我们认为，要解决这一争议，必须厘清以下几个问题：
（1）房产登记发证行为的性质
根据《城市房地产管理法》第五章规定，房产登记是县级以上人民政府房产登记机关根据当事人的申请或依职权将不动产物权设立、变更、消灭等情况依法记载于其专门设置的登记簿上的具体行政行为。它具有三个方面的职能：①管理职能。表现为产籍管理职能和审查监督职能，体现的是国家行政权力对不动产物权关系的合理干预，干预的目的旨在明晰各种不动产物权，依法保护物权人的合法权益。②产权确认职能。确认房产的权属状态，赋予房产权以法律效力。我国实行房产所有权登记发证制度，登记是我国不动产物权取得与变动的生效要件，不进行登记就不能对抗善意第三人。只有经过公示登记的房产权证书的权利人才依法享有对该房产的占有、使用、处分、设置抵押等项权利。③公示职能。通过房产权登记，将房产权利变动的事实向社会公开。由此，在我国现有的法律框架内，应当明确房产登记是一种行政确认的具体行政行为。但是，其又不同于一般的行政处理行为，它只是对引起房产权利变动的民事行为的一种肯定，而不是对房产权纠纷的处理或裁决。它既不是赋予或剥夺权利，也不是设定或免除义务，而是确认某种法律事实或法律地位。
（2）登记机关在登记发证时的审查义务
现行房产登记制度是五十年代初步形成、八十年代末逐步完善，有别于英美、大陆法系的具有中国特色的物权登记制度。其带有浓厚的计划经济的管理理念，特点是把房产权属登记涉及到的民事行为、行政行为都纳入行政管理范畴。因此，在进行权属登记资料审核时，登记机关只能依行政管理手段对既涉及物权，又涉及债权和相邻关系等大量的客观事实进行甄别和认定。《城市房屋权属登记管理办法》虽然规定登记机关对登记材料进行“权属审核”，目前，相应的地方性法规均未明确登记机关的权属审核究竟是确保申请材料真实性的实质审查还是形式审查。
我们认为目前登记机关的审查只能是在其职权范围内的有限审查。理由为：①房产登记发证行为本身不直接使申请人获得权利，它只是对申请人现有房产权属状态的认可和证明，而不是对相对人和第三人之间的特定权利与事实的确权或裁决。申请人与相对人的关于实体法律关系的合意是登记意思表示和登记权利的基础，而登记机关并不拥有对房产变动合意效力的审查判断权，也无权改变当事人以自己的意愿建立的民事法律关系。②作为依申请的登记行为，登记机关没有义务为申请人是否合法取得房产而去调取相关的证据。负举证责任的是申请人，其必须按照规定提供全部证明其合法取得该房产的证据及法律、法规要求的其它材料。登记机关在履行该职责时无权确定房产的权属，要求其对所有可能存在的利害关系人一一把握，既无可能，又无必要。③登记所确认的权利只是推定权利，并未剥夺真正的权利人反驳的机会。
（3）行政审判对登记行为事实和证据的合法性审查标准
我们审理房产登记行政诉讼案件，应按照法律、法规对各类房产登记行为的法律要件的规定，根据登记机关的职权范围，作全面的审查。不仅审查在登记行为中，根据法律、法规规定当事人应提供书面申请的登记材料是否齐备，还要对权利人提供的材料是否真实、合法、有效进行全面的审查，从而决定对房产权证书维持和撤销。因为既然行政诉讼法第五十四条给我们框定了行政审判合法性审查的标准，房产登记发证行为作为可诉的具体行政行为，其合法性标准理应符合行政诉讼法的要求。当事人提供的申请材料是登记机关作出登记行为的事实依据，登记机关对这些材料履行的是有限审查，法院审查的义务和权限应高于登记机关，法院对此如果不作全面的合法性审查，则无法体现行政诉讼对行政行为的监督。在诉讼中，法院可以比登记机关了解更全面的情况，掌握更充分的证据，法院经过全面审查，如发现登记发证的情况与实际状况不符，可以以证据不确凿撤销登记机关的登记发证行为，并可以责令其重新登记发证。
2、适用法律审查
目前，登记机关颁发房屋所有权证所适用的法律依据主要是《城市房地产管理法》。另外，《中华人民共和国担保法》、建设部《城市房地产抵押管理办法》、《城市房屋权属登记管理办法》、国务院《城市私有房屋管理条例》等法律、法规对办理房屋的初始登记、变更登记、转移登记、他项权利登记及登记程序等方面的规定，均是人民法院审查房产登记行为适用法律方面是否合法的审查内容。
3、登记程序审查问题
《城市房屋权属登记管理办法》只是简单地规定了受理、审核、公告、核准并颁发证书四个环节，而实践中情况复杂，每一个环节都需要具体的操作规范。因为法律未作具体规定，实践中产生很多争议。例如关于“一房两证”问题，一种观点认为登记机关程序违法，在未撤销前证的情况下发了后证，应当先撤销后证，再解决前证的纠纷；一种观点认为应审查究竟哪一个人对房产有真正的权属，再决定撤销哪一个证。此外，哪些情况属于程序违法，哪些属于程序瑕疵存在争议。一种观点认为，只要最后登记的权属状况无误，程序上的问题就应当视为瑕疵；一种观点认为，是否程序违法应当依不同登记行为的实际情况而定。
我们认为，在现有的法律规范对登记程序未作明确、具体规定的情况下，我们只能充分发挥司法能动性，根据个案的情况，妥善处理每一宗房产登记行政案件。需要注意的是：不能因不交待诉权和起诉期限即认定登记发证行为违反法定程序而予以撤销，这是发证行为的特殊性决定的。
（四）登记发证行为与民事交叉问题
因房产登记而产生的纠纷中有一类是当事人之间或第三人对被登记的民事法律关系产生争议，导致对登记机关登记发证行为不服。此种争议实质上存在于行政相对人与第三人之间，提起行政诉讼的原因在于登记机关确认了这种民事法律关系。在这类案件中，民事法律关系和行政法律关系交织在一起，一旦当事人就民事权利提起纠纷，受到登记行为的制约，审理民事案件的法官，往往主张先进行行政诉讼，因为按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条的规定，国家机关依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证。他们认为，只要经过房产登记，权利人就对该房产依法享有权利。要否定其权利，首先必须撤销登记行为。行政审判受其职权性质的限制，又不能对房产权利归属的真实性以及房产转让、抵押登记合同的效力作出最终认定。因为对民事行为的效力作出判断是民事审判的职能。在基础民事权利和民事行为效力待定的情况下，行政审判无论是判决维持还是撤销登记行为都是不妥当的。实践中，因此类案件民事和行政两种审判程序的先后不明确，难免会使当事人陷入循环处理的怪圈。
我们认为，如果具体行政行为的合法性是以民事行为的有效性决定的，由于行政行为的合法性审查依赖于民事案件的裁判结果，应裁定中止行政诉讼，待民事诉讼终结后再恢复行政诉讼。不过这种做法不利于节约诉讼成本和提高审判效率，也不利于保障当事人的合法权益和社会关系的稳定有序。目前最好的解决途径就是建立行政附带民事诉讼制度，在房产登记行政诉讼中一并附带解决民事权属争议。我国现行行政诉讼法没有明确规定行政诉讼附带民事诉讼制度，最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条仅对行政附带民事诉讼问题作了一粗线条的规定，对于如何操作尚未作出具体的规定，有待作进一步的探索。
（五）关于房产登记行政诉讼案件的判决方式
对于登记机关的发证行为，如事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应采用何种判决方式？有人认为，应使用确认判决。理由是，登记行为是以登记机关最终发放的证件即所有权证或他项权证来体现其效力的，该证件也是登记机关的具体行政行为的载体，而证件的效力也是当事人争议的最终落点，故应对该证件的效力作出合法或有效的确认。也有人认为应以驳回诉讼请求的判决代替维持判决。因为登记机关对民事法律关系的内容是无权审查的，很可能登记行为会由于民事法律关系的无效而失去其存在的基础。如果法院以司法审查的标准判决维持了登记机关的行为，会给以后民事审判否定房产权民事法律关系后的执行，或是行政机关自行纠正登记行为带来障碍。
我们认为，这种情况下，还是用维持判决比较合适。因为现行行政诉讼法确定的行政审判审查标准是具体行政行为的合法性，而非确定审查原告的诉讼请求受不受法院的支持，所以用驳回原告的诉讼请求来代替维持判决有违行政诉讼法关于审查对象的原则规定。用确认判决也不合适，因为确认判决只有在被诉具体行政行为违法或者无效时才能真正体现其救济功能。
（六）关于房产登记行政赔偿问题
《城市房屋权属登记管理办法》第37条规定：“因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。”因为我国目前没有完整的房产登记错误发证的赔偿制度，所以在实践中，存在下面一些问题：
1、登记机关赔偿的责任范围
实践中，对登记机关应否承担赔偿责任，以及赔偿标准、范围等的争议较大。一种意见认为，登记行为不能引起赔偿问题。因为登记行为更似一种服务行为，对这种只收取很少费用的服务行为却要求登记机关承担房产这样巨额的不动产赔偿责任是不公平的，对当事人的经济损失可以通过民事方式解决。一种意见认为，登记行为对当事人的权益影响巨大，登记机关应当严格审查每一项登记申请，由于登记机关工作的疏忽给当事人造成损失自然应当赔偿，违法行使权力必然要承担责任。另外，有人主张登记机关对登记申请的审查是形式上的审查，对于申请人隐瞒真实情况导致的登记失误，登记机关不应承担赔偿责任，有人主张登记机关有义务审核申请材料的真实性，审核不严应当负赔偿责任。
我们认为，如果由于登记机关故意、过失或因疏忽大意导致登记错误，应对直接损害人负责赔偿。如申请人提供的材料有明显故意提供虚假材料或隐瞒真实情况的迹象，登记机关能够发现而由于疏忽大意没有发现，导致登记发证错误时，登记机关对真正权利人的直接损失，理应赔偿。对申请人由于其存有主观恶意则无需赔偿。如登记机关已尽一切注意义务仍无法发现申请人的虚假或隐瞒情形的，则对于真正权利人的直接损失无须赔偿，真正权利人的实际损失可通过其他途径予以解决。
2、关于承担赔偿责任的顺序问题
实践中存在三种意见：（1）对当事人提出的行政赔偿请求，登记机关应在先赔偿全部损失后再向民事侵权行为人追偿。（2）由被侵权人在行政赔偿或民事赔偿中选择。（3）当事人先通过其他途径求偿，当穷尽其他求偿手段仍无法得到赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由登记机关承担赔偿责任。
我们同意第三种意见。其合理因素在于，国家赔偿制度是一种最终的救济制度，只有当受害人无法通过其它方式获得对自己权利的救济时，才能通过国家赔偿的方式取得赔偿。由于当事人受侵害的权利只有一个，当他通过其他方式和途径得到赔偿时，就不能再通过国家赔偿途径向侵权的登记机关要求赔偿，否则，就会出现对同一权利多次赔偿的情况。
三、审理房产登记行政诉讼案件的对策和建议
（一）不断提高对房产登记行政诉讼案件审判工作重要性的认识
随着我国市场经济的飞速发展，房产交易正成为我国新的经济增长点，房产市场也在逐步走向成熟。公民权利意识和法制观念不断提高，对房产登记这种关系重大财产权属的行政行为大都积极利用法律寻求自身权益的司法保障，房产登记行政案件呈快速上升的势头。但是，当前我国有关房产登记的一系列制度却相对滞后，房产登记行政审判工作难度很大。因此，我们应认真对待每一件案件的审理工作，既要充分保护房产权利人的合法权益，也要公平界定登记机关的职责、义务，力争法律效果和社会效果的高度统一。
（二）加快立法，建立和完善科学的房产登记制度
尽快制定和完善有关房产登记的法律、法规和规章，统一在实践中存在的混乱，是解决当前的房产登记行政案件审理工作诸多问题的根本办法。全国人大公布的《物权法草案》中，对不动产登记制度作出了基本的规定，如登记管辖、登记机构职责、异议登记与预告登记制度、登记过错的赔偿责任等，但是这些规定仍有许多不明确的地方，远不能解决实践中遇到的问题，亟待法律和规章的进一步细化。如登记机关的地位与设置程序、登记机关审查申请材料的范围和程度、登记公告程序的完善、登记机关承担赔偿责任的标准和范围等等。行政程序法的缺失也是造成房产登记行政诉讼案件诸多困惑的因素，期望这部基本行政法律能尽快出台，为审理此类案件提供明确的法律依据。
（三）依法审理房产登记行政诉讼案件，充分发挥法院的审判职能
1、正确认识房产登记行为的性质，把握审理房产登记行政诉讼案件的规律。房产登记只是对民事行为的认可行为，而不是对民事纠纷的处理行为。认清房产登记行为的性质，才能进一步把握好审理房产登记行政诉讼案件的规律。
2、明确对房产登记行为的司法审查标准。司法是最终的救济渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的审查义务和权限理应高于登记机关。
3、注重保护行政管理相对方的合法权益。有些房产登记行政案件涉及不动产标的额很大，矛盾尖锐，处理不当，会影响社会稳定，对每一件这样的案件都要从立法目的、法律原则精神、社会效果综合考虑，真正使行政审判体现公正、公平。
4、正确处理行使审判职能与支持登记机关依法行政的矛盾。由于房产登记相关法律规定欠缺、抽象、简单，而大家对法律理解的分歧又较大，不可避免登记机关的结论与法院的认定存在不同。一方面，我们要坚决纠正登记机关的错误观点，另一方面，也要进一步加强与他们的沟通，通过提出司法建议、召开座谈会、联合举办讲座等方式，达成法律理解的一致和案件处理的共识，使司法权与行政权和谐统一。
（四）加强调研和指导，提高审判水平和质量
现行法律、法规对于房产登记方面的操作规范没有作出具体的规定，在实践中难以掌握。为此，上级法院要加强调查研究，有的放矢地对下级法院多进行一些业务指导和培训，提高下级法院审判人员的业务素质和办案能力。基层法院在实际操作中也要善于总结经验，摸索方式方法，办好房产登记行政诉讼案件。
 | 京ICP120101号 |
