来源最高人民法院司法案例研究院
01
适用公告送达，应当具备“受送达人下落不明”或者“用其他方式无法送达”两个条件之一，公告期为30日
观点依据1：2021年修正《民事诉讼法》第95条 受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。
观点依据2：《最高人民法院关于进一步加强民事送达工作的若干意见》【法发(2017)19号】十五、要严格适用民事诉讼法关于公告送达的规定，加强对公告送达的管理，充分保障当事人的诉讼权利。只有在受送达人下落不明，或者用民事诉讼法第一编第七章第二节规定的其他方式无法送达的，才能适用公告送达。
02
“下落不明”是指“离开最后居住地后没有音讯”的状况
观点依据：《民法典》第41条 自然人下落不明的时间自其失去音讯之日起计算。战争期间下落不明的，下落不明的时间自战争结束之日或者有关机关确定的下落不明之日起计算。
最高人民法院《关于对人民法院一审案件公告送达规定予以修订或解释的建议》的答复（2020年8月21日，节选）
……
您在建议中提出，《民事诉讼法》第九十二条（参见2021修正《民事诉讼法》第九十五条）规定的“受送达人下落不明”没有具体标准，公告送达是否须以穷尽其他所有送达方式为前提并不明确，建议通过司法解释、答复、会议纪要等形式对该条规定予以细化。我们赞同您的意见。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第26条对“下落不明”作了进一步解释。该条规定，下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。最高人民法院在《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》对公告送达的适用条件作了细化规定，该意见第十五条规定：“要严格适用民事诉讼法关于公告送达的规定，加强对公告送达的管理，充分保障当事人的诉讼权利。只有在受送达人下落不明，或者用民事诉讼法第一编第七章第二节规定的其他方式无法送达的，才能适用公告送达。”这条规定明确只有在受送达人下落不明，或者穷尽民事诉讼法规定的其他方式无法送达的，才能适用公告送达。在今后的工作中，我们将认真吸收您的建议，继续坚持从严和规范适用公告送达的规定，并进一步加大审判监督和指导力度，监督指导各级法院切实将该意见落实到位。
03
公告送达应符合《民事诉讼法解释》第138条、第139条规定的方式和程序
观点依据：《民事诉讼法解释》（2022年修正，下同）第138条 公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的，应当按要求的方式进行。公告期满，即视为送达。人民法院在受送达人住所地张贴公告的，应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程。
第139条 公告送达应当说明公告送达的原因；公告送达起诉状或者上诉状副本的，应当说明起诉或者上诉要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果；公告送达传票，应当说明出庭的时间和地点及逾期不出庭的法律后果；公告送达判决书、裁定书的，应当说明裁判主要内容，当事人有权上诉的，还应当说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。
04
简易程序案件，不适用公告送达
观点依据：《民事诉讼法解释》第140条 适用简易程序的案件，不适用公告送达。
05
对被羁押的当事人，不应适用公告送达
观点来源：《新兴铸管股份有限公司厦门销售分公司、新兴铸管股份有限公司金融借款合同纠纷二审民事裁定》——（2018）最高法民终1169号文书节选：“关于原审程序问题。原审法院开庭后判决前，新兴厦门分公司向原审法院提交了福建省福州市中级人民法院（2016）闽01民初876号民事裁定，其中载明‘李某盛因涉嫌骗取承兑汇票案被羁押于安徽省淮南市看守所’。据此，原审法院在应当知道铸诚公司法定代表人、案涉担保人李某盛被羁押的情况下，并未依法通过其所在监所转交材料，而是直接作出判决，并继续采用公告送达方式送达判决书，程序存在瑕疵。”
06
配偶下落不明，只要求离婚不对配偶申请宣告失踪或者死亡的案件，对配偶应当公告送达
观点依据：《民事诉讼法解释》第217条 夫妻一方下落不明，另一方诉至人民法院，只要求离婚，不申请宣告下落不明人失踪或者死亡的案件，人民法院应当受理，对下落不明人公告送达诉讼文书。
07
采取公告送达的离婚案件，可缺席判决
观点来源：《民事审判实务问答》（最高人民法院民一庭编，法律出版社 2021年7月第一版，节选）
问：离婚案件，被告经合法传唤，无正当理由拒不到庭，是否当庭作出离婚判决？
答：因离婚案件必须调解，一方不到庭，法院一般要慎重对待，一般不会作出缺席判决。但对公告送达的案件除外。
08
公告送达的举证期限，自公告期届满之次日起计算
观点依据：《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2019〕19号）第55条 存在下列情形的，举证期限按照如下方式确定：
……
（五）公告送达的，举证期限自公告期届满之次日起计算。
09
对国内没有住所的当事人，采用公告送达须符合《民事诉讼法》第274条的规定，公告期为3个月
观点依据：《民事诉讼法》第274条 人民法院对在中华人民共和国领域内没有住所的当事人送达诉讼文书，可以采用下列方式：
（一）依照受送达人所在国与中华人民共和国缔结或者共同参加的国际条约中规定的方式送达；
（二）通过外交途径送达；
（三）对具有中华人民共和国国籍的受送达人，可以委托中华人民共和国驻受送达人所在国的使领馆代为送达；
（四）向受送达人委托的有权代其接受送达的诉讼代理人送达；
（五）向受送达人在中华人民共和国领域内设立的代表机构或者有权接受送达的分支机构、业务代办人送达；
（六）受送达人所在国的法律允许邮寄送达的，可以邮寄送达，自邮寄之日起满三个月，送达回证没有退回，但根据各种情况足以认定已经送达的，期间届满之日视为送达；
（七）采用传真、电子邮件等能够确认受送达人收悉的方式送达；
（八）不能用上述方式送达的，公告送达，自公告之日起满三个月，即视为送达。
10
对于国内没有住所的当事人，公告送达期满不应诉的，法院缺席判决后仍应将裁判文书公告送达
观点依据：《民事诉讼法解释》第532条 对在中华人民共和国领域内没有住所的当事人，经用公告方式送达诉讼文书，公告期满不应诉，人民法院缺席判决后，仍应当将裁判文书依照民事诉讼法第二百七十四条第八项规定公告送达。自公告送达裁判文书满三个月之日起，经过三十日的上诉期当事人没有上诉的，一审判决即发生法律效力。
11
按当事人工商注册地址送达，因当事人内部管理原因送达未果的，公告送达不违反法律规定
观点来源：《中铁建设集团有限公司、锦州新基业房屋开发有限公司建设工程施工合同纠纷案二审民事判决书》——(2020)最高法民终905号文书节选：新基业公司主张，一审法院未针对中铁公司诉请变更重新确定举证期限和重新公告送达，存在程序问题。但是，一审法院按新基业公司工商注册的地址送达未果，并公告送达。二审中，新基业公司亦自认因内部原因公司无人管理导致一审法院未能现场送达。并且，中铁公司一审诉讼请求的变化系在原诉请基础上，减少部分诉请，并未发生事由的实质性变化，对此一审法院程序并无违法之处。
12
按工商登记及合同记载地址邮寄送达，当事人亦对所留地址、电话号码的真实性予以确认的，邮寄送达未果采用公告送达符合法律规定
观点依据：《北海荣钦养殖有限责任公司、北海市叶开养殖有限责任公司企业借贷纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》——（2021）最高法民申1232号文书节选：关于原审法院送达程序是否合法的问题。经查，一审法院已将开庭传票、起诉状副本、举证通知书等诉讼材料通过法院专递方式分别寄往荣钦公司工商登记地址以及荣钦公司另行订立的《抵（质）押借款合同》上所留的地址，法院专递收件人系叶某钦本人并备注其移动电话号码和办公电话；叶某钦在二审庭审中对上述收件地址及电话号码的真实性予以确认。因此，原审法院在诉讼材料经多次投递仍无法直接送达荣钦公司的情况下，采用公告送达方式向荣钦公司送达诉讼材料，符合法律规定。荣钦公司关于叶开公司方故意隐瞒可送达地址以及故意提供不再使用电话号码导致本案公告送达，损害其诉讼权利的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。
13
按《起诉状》载明地址向被告邮寄送达，而该地址与被告后来提交的法律文书载明地址一致的，邮寄送达未果采用公告送达符合法律规定
观点来源：《刘某、宁夏贺兰回商村镇银行有限责任公司金融借款合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》——（2019）最高法民申1599号文书节选：一审法院向贺兰回商银行起诉状中载明的刘某的地址邮寄了应诉通知书、开庭传票等法律文书，且该地址与刘某向本院提交的再审申请书中载明的地址一致。因邮件未能妥投，在未寻找到刘某下落的情况下，一审法院通过公告方式进行了送达，并在作出判决后通过公告方式送达了一审民事判决书，符合法律规定。本案一审时不存在未经传票传唤缺席判决的情形。一审法院公告送达一审民事判决书后，刘某依法上诉，经二审法院询问，刘某陈述了其对贺兰回商银行诉请的答辩、举证质证和辩论意见，其诉讼权利未受到影响。刘某根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第十项规定申请再审的理由不能成立。
14
因填写寄件地址不完整被退回的，采取公告送达不属于有效送达
观点来源：《湖南潭衡高速公路开发有限公司、泰邦科技（深圳）有限公司借款合同纠纷二审民事裁定书》——（2019）最高法民终1186号之一文书节选：关于一审裁判文书的送达。《民事诉讼法》第九十二条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过”（参见2021修正《民事诉讼法》第95条：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”）2018年6月13日，一审法院作出本案一审判决。2018年9月10日，一审法院向泰邦控股公司邮寄一审判决书及上诉状，邮寄面单载明的地址为“香港特别行政区湾仔港湾道1号会展广场办公大楼”，未载明具体楼层及房号。后该邮件被退回，退回单据载明“欠楼层”。由于一审法院载明的邮寄地址不完整，导致邮件被退回。以此相对照，二审送达时，根据与一审送达时的同一地址，完整填写楼层信息后，该邮件就顺利送达泰邦控股公司，说明只要认真填写完整当事人的地址，邮件是可以送达的。故泰邦控股公司并不属于下落不明的当事人，不存在公告送达的前提条件。一审法院向泰邦控股公司公告送达一审判决书不属于有效送达。
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一审法院公告送达不符合法定条件的情况下，二审法院径行公告送达的，亦不符合法律规定
观点来源：《西安外贸实业发展总公司、如意电子集团公司股权转让纠纷再审民事裁定书》——（2019）最高法民再168号文书节选：案件审理中，送达直接影响到当事人各项诉讼权利的行使，人民法院在处理送达问题时需注意在保护诉权与司法效率的价值之间做好平衡。公告送达是一种推定送达，应当严格依照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的条件和程序进行，只有在受送达人下落不明或者穷尽其他送达方式无法送达的情况下，才能采取公告送达方式。本案并不符合上述两项条件，在西安外贸公司住所地明确的情况下，原审法院至少可以采取邮寄送达的方式进行送达。留置送达是合法的送达方式，符合法定条件和程序的留置送达即属于送达成功，不需要再通过公告的方式进行送达。在一审法院公告送达不符合法定条件的情况下，二审法院径行公告送达亦不妥当，未能充分保障西安外贸公司参与诉讼的权利，剥夺了西安外贸公司的辩论权，违反法定程序。西安外贸公司主张原审法院程序不当理由成立，本院予以支持。再审中，西安外贸公司提交的再审申请书虽未再提及原审程序违法的问题，但该再审申请书是在本院已经依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第八项（参见2021修正《民事诉讼法》第二百零七条第八项）规定，作出提审裁定的情况下提交的，主要是围绕本案实体问题陈述事实和理由，且庭审中西安外贸公司仍主张原审法院程序违法，故弦和公司、瑞澈公司关于西安外贸公司已撤回该事由的主张，本院不予支持。原审法院送达程序不当，影响了西安外贸公司诉讼权利的行使。
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按有效的户籍地址送达，回单未显示签收、妥投，仅标注“电话无法接通”的，公告送达不符合法律规定
观点来源：《杜某华、浙江承御天澍网络科技有限公司计算机软件开发合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》——（2020）最高法知民申6号文书节选：杜某华申请再审称，原审法院曾向被告杜某华的户籍地址邮寄传票等诉讼文书，邮寄回单中未显示签收，也未标注投递状态和未妥投原因，仅手写标注“电话无法接通”，在此情况下原审法院未采取其他送达方式即进行公告送达，违反《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第六条关于邮寄送达及《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条（参见2021修正《民事诉讼法》第九十五条）关于公告送达的规定，剥夺了杜某华辩论、质证的权利。最高法院裁定认为，原审法院通过邮寄方式向杜某送达起诉状、举证通知书、应诉通知书等材料被退回后，未采取过其他送达方式，直接公告送达前述应诉材料及传票，违反《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条第一款（参见2021修正《民事诉讼法》第九十五条第一款）“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达”的规定，导致缺席审理且原审判决认定事实的主要证据未经质证，故裁定指令原审法院再审。
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寄件回单显示“该地址查无此人”的，可采用公告送达
观点来源：《郑某招、江某秋船舶物料和备品供应合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》——（2020)最高法民申4185号文书节选：原审法院邮寄送达应诉诉讼文书被退回，原因是“该地址查无此人”，原审法院随后采用公告方式送达。“该地址查无此人”实际上意味着当事人下落不明，在此情况下，采用公告送达符合《民事诉讼法》第九十二条第一款（参见2021修正《民事诉讼法》第九十五条第一款）的规定。
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公告送达前，应特别注意受送达人“避而不见”的情形
观点来源：《民事审判实务问答》（最高法院民一庭编，法律出版社，2021年7月第一版）问：人民法庭在审理案件时，经常遇到因当事人避而不见而导致诉讼文书送达难的问题。实践中，面对这种情形，往往直接采用公告送达的方式送达，但是造成了诉讼拖延等一系列问题。应当如何解决这种问题？答：送达难是人民法院审理案件时经常遇到的问题。2012年8月31日修正的《民事诉讼法》第86条（参见2021修正的《民事诉讼法》第88条）针对2007年《民事诉讼法》第79条规定作出修改，修改了留置送达的规定。如果有证据表明受送达人就在其住所居住，但却避而不见，即可认为属于“拒绝接收诉讼文书”，人民法院可以依据《民事诉讼法》第八十六条（参见2021修正的《民事诉讼法》第八十八条）规定，“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章。把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”。但是，如果受送达人及其同住成年家属，确实不在其住所内居住生活，人民法院就不能采取上述送达方式送达诉讼文书。最高人民法院《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第8条亦对受送达人避而不见的处理作出规定：“当事人拒绝确认送达地址或以拒绝应诉、拒接电话、避而不见送达人员、搬离原住所等躲避、规避送达，人民法院不能或无法要求其确认送达地址的，可以分别以下列情形处理：（一）当事人在诉讼所涉及的合同、往来函件中对送达地址有明确约定的，以约定的地址为送达地址；（二）没有约定的，以当事人在诉讼中提交的书面材料中载明的自己的地址为送达地址；（三）没有约定、当事人也未提交书面材料或者书面材料中未载明地址的，以一年内进行其他诉讼、仲裁案件中提供的地址为送达地址；（四）无以上情形的，以当事人一年内进行民事活动时经常使用的地址为送达地址。人民法院按照上述地址进行送达的，可以同时以电话、微信等方式通知受送达人。”此外，根据《民事诉讼法》第92条的规定，“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”（参见2021修正《民事诉讼法》第95条：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”）
附：《民事诉讼法》（2021年修正）
规定的8种送达方式
第87条 送达诉讼文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。
第88条【直接送达】【代收送达】 送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。
受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。
第89条【留置送达】 受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。
第90条【电子送达】 经受送达人同意，人民法院可以采用能够确认其收悉的电子方式送达诉讼文书。通过电子方式送达的判决书、裁定书、调解书，受送达人提出需要纸质文书的，人民法院应当提供。采用前款方式送达的，以送达信息到达受送达人特定系统的日期为送达日期。
第91条【代为送达】【邮寄送达】 直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。
第92条【转交送达】 受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。
第93条【转交送达】 受送达人被监禁的，通过其所在监所转交。受送达人被采取强制性教育措施的，通过其所在强制性教育机构转交。
第94条 代为转交的机关、单位收到诉讼文书后，必须立即交受送达人签收，以在送达回证上的签收日期，为送达日期。
第95条【公告送达】 受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。
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