最高法判例：越级投诉举报实质是信访行为
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☑ 裁判要点
案例1：当事人越级向上级政府或职能部门举报公民法人或者其他组织的行政违法行为，要求上级政府或职能部门查处，实质是一种信访行为，上级部门依据属地管辖原则，对明显不属于自己管辖的事项交由下级政府或职能部门处理的，属于对信访事项的交办行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼和行政复议受案范围。
案例2：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。属地管辖，是行政机关管辖权分配的基本原则。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，举报人不服处理或不予处理行为提起行政诉讼，有权依法提起行政诉讼。适用该项规定的前提是，举报人要向具有处理投诉职责的行政机关举报。如果举报人违反属地管辖原则，向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，上级行政机关不履行对信访事项作出处理法定职责行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申9968号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李梦磊。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）中华人民共和国住房和城乡建设部。住所地：北京市海淀区三里河路**。
法定代表人王蒙徽，部长。
再审申请人李梦磊因诉被申请人中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）不履行法定职责及行政复议一案，不服北京市高级人民法院于2019年8月16日作出的（2019）京行终4202号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年8月11日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
上海市普陀区人民政府依据普府房征（2013）2号《房屋征收决定》，对李梦磊位于上海市××洵××新村××号的房屋依法实施征收。上海八达国瑞房地产土地估价有限公司（以下简称八达国瑞公司）根据普陀区住房保障和房屋管理局委托，作出沪八达估字（2013）ＣＱ0007号《上海市普陀区洵（旬）阳新村地块旧城改建房屋征收项目范围内所涉及国有土地上房屋征收估价报告（居民部分）》和（2013）ＣＱ007-1-653号《上海市城市居住房屋征收评估分户报告单》（以下简称分户报告单）。普陀区人民政府作出沪普府房征补（2016）85号房屋征收补偿决定（以下简称85号征补决定）。李梦磊不服，提起行政诉讼，请求撤销85号征补决定。2018年4月25日，上海市第二中级人民法院作出（2017）沪02行初555号行政判决，在对评估机构的选定、评估报告签字、专家鉴定、评估价格确定等问题作出认定的基础上，驳回李梦磊的诉讼请求。李梦磊不服，提出上诉。2018年8月20日，上海市高级人民法院作出（2018）沪行终496号行政判决，驳回上诉，维持原判。之后，李梦磊通过政府信息公开发现《分户报告单》中注册房地产估价师刘良钧、周莉、周志良的签字非本人所签，于2016年11月21日向住建部邮寄《房地产价格评估虚假评估查处申请》（以下简称查处申请），请求依据《国有土地上房屋征收补偿条例》第三十四条规定，查处前述违法行为，并书面告知处理结果。2016年11月24日，住建部收到查处申请，并于30日将查处申请转上海市住房和城乡建设管理委员会（以下简称上海住建委）调查处理，同时要求上海住建委以适当方式向李梦磊回复处理情况。李梦磊认为，住建部不履行法定职责，申请行政复议。2017年5月17日，住建部作出建复决字（2017）58号行政复议决定（以下简称58号复议决定），以已经履行相应职责义务、不存在不履责行为为由，决定驳回李梦磊的复议申请。李梦磊不服，提起行政诉讼。2017年12月10日，北京市第一中级人民法院作出（2017）京01行初703号行政判决（以下简称703号行政判决），认为参照《房地产估价机构管理办法》第八条第二款规定，批准房地产估价机构的主管部门是省级政府住建部门，住建部对李梦磊举报八达国瑞公司出具《分户报告》时存在非本人签字的违法行为不具有查处的法定职责；但是，参照《注册房地产估价师管理办法》第八条规定，注册房地产估价师的发证机关为住建部，住建部对3位注册估价师涉嫌违法行为具有查处的法定职责。根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第七条规定，住建部将针对八达国瑞公司的举报转上海市住建委处理，已经履行对举报行为处理职责；但是，作出58号复议决定认为对3位估价师举报事项亦履行相应法定职责，缺乏事实和法律根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十条第一、二项，第七十二条和第七十九条之规定，判决撤销58号复议决定；驳回李梦磊关于请求判令住建部限期履行查处八达国瑞公司虚假评估违法行为法定职责的诉讼请求；责令住建部在法定期限内对李梦磊关于3位估价师进行虚假评估的举报重新作出处理。2018年3月29日，住建部根据**行政判决，作出答复函（以下简称2018答复函），告知李梦磊：分户报告中存在由刘良钧代签字问题，但不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条“出具虚假或有重大差错的评估报告”情形，据此已转上海市住建委处理。李梦磊仍不服，再次申请行政复议。2018年5月4日，上海市房屋管理局分别对周莉、周志良、刘良钧等多人及八达国瑞公司作出行政处罚。2018年10月26日，住建部作出建复决字（2018）229号复议决定（以下简称229号复议决定），维持2018答复函。李梦磊仍不服，提起本案行政诉讼，请求判决撤销229号复议决定和2018答复函，责令住建部重新作出处理。
北京市第一中级人民法院（2019）京01行初280号行政裁定认为，人民法院在对85号征补决定的合法性进行审查时，已经对评估报告进行审查，并作出最终认定，且判决已经发生法律效力。在此情况下，李梦磊向住建部提出申请，请求住建部对涉案《分户报告》存在虚假评估等问题进行调查处理。无论住建部是否立案调查，是否作出相应处理决定，均对李梦磊的合法权益明显不产生实际影响。2018答复函属于对当事人合法权益明显不产生实际影响的行为，起诉不符合法定起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项、第一百三十六条第七款规定，裁定驳回李梦磊的起诉。
北京市高级人民法院（2019）京行终4202号行政裁定认为，住，住建部所作2018答复函及**复议决定均未对李梦磊的合法权益产生实际影响据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
李梦磊申请再审称：分户报告无估价师本人签名、伪造整体评估报告完成日期、使用未生效的房地产评估技术规范、虚构评估价格，构成虚假评估或者重大差错评估，住建部，住建部具有直接管辖权。住建部的查处结果对其合法权益产生实际影响审裁定主要证据不足、法律适用错误。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》明确，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。当事人越级向上级政府或职能部门举报公民法人或者其他组织的行政违法行为，要求上级政府或职能部门查处，实质是一种信访行为，上级部门依据属地管辖原则，对明显不属于自己管辖的事项交由下级政府或职能部门处理的，属于对信访事项的交办行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。参照前述规定，亦不属于行政复议范围。同时，复议机关对明显不属于行政复议范围，或者明显超过法定起诉期限等明显不符合法定受理条件的复议申请，作出驳回复议申请复议决定，实质上是对信访事项做出的、对信访人权利义务不产生实际影响的信访处理行为，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《国有土地上房屋征收补偿与条例》第三十四条规定，住建部，住建部作为发证机关仅对房地产价格评估机构和房地产评估师出具虚假或者有重大差错的估价报告的违法行为行查处的法定管辖职责。所谓“出具虚假或者有重大差错的评估报告”，应当是指因为内容虚假或重大差错，明显否定评估报告证明效力的情形。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十二条规定的属地管辖原则，通常情况下，对房地产价格评估机构和评估师评估过程中的违法行为具有管辖权的查处机关，应当是违法行为发生地的县级以上地方人民政府所属住建部门。本案中，虽然存在评估师周莉、周志良在分户报告中的签名由刘良钧代签问题，但不属于评估报告明显无效、应当由住建部直接管辖的情形，李梦磊举报事项应当由违法行为发生地上海市县级以上地方人民政府的住建部门管辖。李梦磊越级向住建部举报，实质是信访行为。住建部。住建部针对李梦磊的信访事项作出的**答复函及**复议决定磊的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。一、二审裁定驳回李梦磊的起诉和上诉，并无不当。李梦磊主张分户报告存在无估价师本人签名、伪造整体评估报告完成日期、使用未生效的房地产评估技术规范、虚构评估价格，构成虚假评估或者重大差错评估，住建部具有管辖权，住建部具有管辖权为并未造成分户报告明显无效，且已有生效行政判决对此作出确认，李梦磊的上述主张缺乏事实和法律根据。以此为由申请再审，本院不予支持。
综上，再审申请人李梦磊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人李梦磊的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 李德申
审判员 杨科雄
二〇二〇年十一月二十五日
法官助理 李秀丽
书记员 周 琳
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申13872号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李清林。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）国家药品监督管理局。住所地：北京市西城区展览路北露园1号。
法定代表人焦红，局长。
再审申请人李清林因诉被申请人国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）不履行行政复议法定职责一案，不服北京市高级人民法院于2019年6月6日作出的（2019）京行终3815号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年12月2日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2018年9月，李清林向国家药监局提交《申请送达举报反映“假药大案”受理立案通知书和查证情况处理意见书》，申请事项为：“一、送达该局药品稽查处受理申请人投诉举报‘假药大案’决定和立案决定通知书。二、送达举报反映安阳市食药局包庇制假人不依法查处违法行政侵民权益查证情况处理意见书。”同年11月26日，国家药监局向李清林作出信访答复，主要内容：1.2000年你向药品监管部门投诉举报违法违规行为时，相关投诉举报管理办法尚未出台。现行药品投诉举报办理办法仅要求对不受理的举报告知投诉举报人。无论是当时还是现在，均无要求监管部门向投诉举报人出具“受理立案通知书”的规定。因此，我局无你要求出具的受理立案通知书。2.对于你在现行药品投诉举报管理办法实施后的投诉举报，在未被告知不予受理的情况下，你可以依据有关规定，要求承办部门告知你处理结果。李清林不服，申请行政复议，请求：1．撤销国家药监局于2018年11月26日作出的回复；2．依法确认国家药监局交办有权处理机关市场司不依法出具受理立案告知单和查证打击“假药大案”涉嫌构成犯罪违法行为情况及处理意见书的行为违法；3．责令国家药监局交办有权处理机关市场司送达受理立案告知单和查证打击“假药大案”涉嫌构成犯罪违法行为情况及处理意见书；4．依法送达国家药监局对反映安阳市食药局和河南省食药局的诸多违法行政行为进行查证的情况及处理意见书；5．责令其下级部门依法打击查处“假药大案”违法行为制假责任人和依法将涉嫌制假构成犯罪案件移交司法机关。2018年12月12日，国家药监局作出药监复不受字（2018）6号《行政复议不予受理决定书》（以下简称6号复议决定），以申请事项属于信访事项，不属于行政复议范围为由，决定不受理李清林的复议申请。2018年12月20日，李清林提起本案行政诉讼，请求撤销6号复议决定。
另查明，2018年8月6日，李清林以国家药监局不履行法定职责为由，提起另案行政诉讼。该案中，李清林诉称：自2000年开始，作为既是受害人又是投诉举报人的李清林，多次向国家药监局投诉举报平原制药厂的高学文制售假冒的本厂药品，李清林举报的假药已经销售至全国范围，属于全国大案，应由国家药监局负责查处。国家药监局曾分别于2003年10月13日、2004年6月10日、2007年2月12日接待李清林的走访，并多年多次受理李清林举报。但是，国家药监局在认定假药大案制假违法事实后，不依法履行法定职责，追究涉嫌制假构成犯罪的责任人的法律责任，不作出受理通知书，未将查处结果书面送达李清林。请求确认国家药监局不履行依法查处假药大案法定职责行为违法，责令国家药监局履行法定职责。2018年9月25日，北京市第一中级人民法院作出（2018）京01行初1240号行政裁定，以起诉超期为由，驳回李清林的起诉。
北京市第一中级人民法院（2019）京01行初49号行政裁定认为，李清林在向国家药监局提出本案履责申请时，其诉国家药监局不履行查处“假药大案”法定职责的行政案件正在该院审理中。李清林在本案中提出的履责申请，包含在（2018）京01行初1240号案件的诉讼请求中。在此情形下，国家药监局针对李清林在本案中提出的履责申请作出信访答复，进而认定李清林提出的复议申请不属于行政复议范围，决定不予受理，并无不当。李清林提起的本案诉讼，明显不属于行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回李清林的起诉。李清林不服，提起上诉。
北京市高级人民法院（2019）京行终3815号行政裁定认为，李清林基于国家药监局对其申请所作回复不服申请行政复议，进而提起本案行政诉讼。但是，根据李清林的申请内容，并结合查明事实可以认定，李清林的申请实质上是以信访途径提出投诉请求，国家药监局对其申请所作答复，亦属于对信访事项的处理，对李清林的权利义务不产生实际影响。故李清林因对国家药监局回复不服提起行政复议，进而提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
李清林申请再审称：本案系全国重大影响案件，国家药监局是受理举报药品制假违法行为的执法机关，应依法查处，并应向其送达查处结果。请求撤销一、二审裁定，支持李清林的诉求。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提出行政复议申请。也就是说，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的受案范围。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第四、九、十项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，以及其他对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，均不属于行政复议的受案范围。参照（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服申请行政复议的，因前述行为对信访人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。属地管辖，是行政机关管辖权分配的基本原则。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，举报人不服处理或不予处理行为提起行政诉讼，有权依法提起行政诉讼。适用该项规定的前提是，举报人要向具有处理投诉职责的行政机关举报。如果举报人违反属地管辖原则，向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，上级行政机关不履行对信访事项作出处理法定职责行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。本案中，李清林举报他人制售假药违法行为，根据属地管辖原则，应当向违法行为所在地的县级人民政府药监部门举报，李清林直接向国家药监局举报，实质是向国家药监局的信访行为，国家药监局对其信访事项不作处理，不属于行政复议的范围。国家药监局作出6号复议决定，不受理其复议申请，本质上亦属于对信访事项的处理，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审裁定驳回李清林的起诉，并无不当。李清林主张，本案系全国重大影响案件，国家药监局是受理机关。但是，其主张没有法律根据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，除非有法律、法规另有规定，当事人举报应当向违法行为所在地的县级人民政府相关职能部门提出。是否属于重大影响，应由上级职能部门管辖，属于行政机关决定的事项，举报人没有权利确定行政机关对违法事项的级别管辖。以此为由申请再审，理由不能成立。
综上，李清林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回李清林的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 李德申
审判员 仝 蕾
二〇二〇年三月二十五日
法官助理 林 璐
书记员 耿丹阳
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