行政机关的内部文件是否具有对外效力

行政机关的内部文件是否具有对外效力？

作者：郭敏娜

问：2014年11月，我的朋友张三依照所在辖区行政机关的《会议纪要》等文件，承包了该区的某建材市场，并在该集体土地上将该建材市场扩建为大型建材城。2017年6月，张三被告知其所经营建材城为违法用地，并被送达行政处罚告知书。想问的是，张三能否依照《会议纪要》承租建材市场并在该集体土地上将建材市场扩建为建材城？《会议纪要》等文件对于行政相对人，是否具有法定效力？

答：根据描述，本案涉及到行政许可相关内容，根据《行政许可法》第十四条规定：本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。

第十五条第一款：本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

政府会议纪要，系记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项的法定公文形式。究其法律性质，其不具有抽象行政行为和具体行政行为性，不能直接对外适用，不能作为具体行政行为的直接依据，所以亦不可作为行政许可的依据。《会议纪要》记载了会议的召开情况、会议讨论事项、决议情况等，对参会成员以外的任何组织与个人不产生拘束力，所以案例中的《会议纪要》，不能成为张三占用集体土地实施建设项目的直接法律依据。且在集体土地上改建建材市场，涉及我国《土地管理法》的相关内容，张三应当依照《土地管理法》的相应规定，取得集体土地的使用权，而不可依据《会议纪要》等内部文件。