公益诉讼的原告与起诉条件

作者：郑州铁路运输法院　刘建梓 郭光辉

2012年《民事诉讼法》新增设了民事公益诉讼制度，这在我国民事诉讼类型中是全新的诉讼类型，从《民事诉讼法》的公布到实施，理论与实务界均对公益诉讼制度进行着极大热情的探讨，直到2013年，全国人大常委会审议通过修改的《消费者权益保护法》中规定了消费者权益保护协会可以提起消费者权益保护公益诉讼，再到2014年全国人大常委会审议通过修改的《环境保护法》，该法对可以提起环境公益诉讼的有关组织作出了明确的规定。特别是2015年，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）和《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》，这一系列的法律和司法解释的出台，使公益诉讼的原告资格，起诉、受理、审理、裁判等程序日渐清晰，公益诉讼制度框架基本形成。为正确受理民事公益诉讼案件，笔者结合上述法律与司法解释对公益诉讼案件的原告与起诉条件进行了分析探讨。

一、提起民事公益诉讼的原告主体资格

（一）民事公益诉讼的原告主体资格为严格法定

提起民事公益诉讼的原告主体资格问题是公益诉讼制度中的基础性问题。从我国的现行管理体制和减少滥诉风险的角度看，为了使公益诉讼制度既能在我国适度开展，同时又能有序进行，目前提起公益诉讼的主体不宜过宽。[②]《民事诉讼法》规定提起公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。[③]在对此解读的过程中，对于“法律规定”是否限制“有关组织”始终有两种不同的理解。一种观点认为，有关组织提起民事公益诉讼，不需法律的明确规定。另一种观点认为，“法律规定”不仅限制机关，有关组织也应有法律明确规定。笔者注意到，即使均为人民法院出版社出版、均为奚晓明主编的读本亦对此观点不同。如《中华人民共和国民事诉讼法修改条文理解与适用》一书中认为：民事公益诉讼的起诉主体具有法定性，只有“法律规定的机关和有关组织”才有资格提起公益诉讼，这里“法律规定的”不仅限定“机关”，还限定“有关组织”，即这两类主体只有经法定，才可提起公益诉讼。[④]而《最高人民法院民事诉讼法司法解释适用解答》一书中则认为：“有关组织”不受法律规定的限制。[⑤]

笔者认为“有关组织”应当受法律规定的限制，即“只有法律规定的机关和法律规定的有关组织”，才能提起民事公益诉讼。这样认识更符合新民诉法出台后的相关立法与司法解释的实践。《消费者权益保护法》[⑥]将提起消费公益诉讼的主体明确规定为消费者协会，《环境保护法》[⑦]也同样对提起环境公益诉讼的“有关组织”进行了规定，《环境公益诉讼解释》依然沿用了《民事诉讼法》“法律规定的机关和有关组织”的表述，《民诉法解释》将提起公益诉讼的主体资格表述为“环境保护法、消费者权益保护法等法规规定的机关和有关组织”。综合上述这些立法实践与司法解释的出台，说明立法与司法的实践符合了提起民事公益诉讼的“有关组织”应为“法律规定的有关组织”的解读。同时，笔者认为，对此处的“法律”应作狭义理解，即仅为全国人大及其常委会制定的法律，从而对提起公益诉讼的主体资格予以限制。因为，公益诉讼虽然在世界上有些国家获得蓬勃发展，但在我国仍是新生事物，司法实践进展不大，经验不足，不宜过分扩大，以防止滥诉的发生；对待公益诉讼，采取适当保守而审慎的态度，也可以为我国尽快完善公益诉讼制度、规范公益诉讼程序、统一公益诉讼裁判尺度留出缓冲空间，有利于公益诉讼在我国的健康发展。

（二）我国现行法律对民事公益诉讼原告的规定

鉴于《民事诉讼法》并没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼，该法实际将公益诉讼的主体问题指向其他法律。[⑧]梳理我国的法律规定，对提起公益诉讼的主体作出规定的仅有三部：一是《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”二是《消费者权益保护法》第四十七条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”三是《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”由于提起公益诉讼的主体是法律明确规定，故目前，能够提起公益诉讼的主体仅为上述所列三类。

（三）司法解释对公益诉讼原告主体资格持开放性期待

《民诉法解释》第二百八十四条规定的“环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织”，其中的“等”应是“等外等”，即确定的包括上面所说的《海洋环境保护法》，但又不局限于此，属于开放式的规定，待将来的立法进一步完善可随即收入其中，以丰富提起公益诉讼的主体。《环境公益诉讼解释》对《环境保护法》所规定的提起环境公益诉讼的社会组织作了明确的细化解释，便于司法实践操作。如该解释规定了提起环境公益诉讼的社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会等，因为提起公益诉讼的社会组织必须是非营利性社会组织，相关的法律和行政法规，我国在民政部门登记的非营利性社会组织仅限于此三类。但该条解释中亦加了“等”字，即也具有一定的开放性，如果以后的法律或行政法规对社会组织有了新的规定，仍然可能纳入提起环境公益诉讼的主体范围。

二、提起公益诉讼的其他条件

理清提起公益诉讼的主体资格后，符合法定条件的原告具体提起公益诉讼还应符合一定的条件。《民诉法解释》第二百八十四条规定：“环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理：（一）有明确的被告；（二）有具体的诉讼请求；（三）有社会公共利益受到损害的初步证据；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”上述所列四个条件，有必要探究其具体含义。

（一）有明确的被告

有明确的被告是提起民事诉讼的基本条件之一，有资格的主体欲提起民事公益诉讼，也必须要有明确的被告。但并非只要有明确的被告而已。此处的“明确”不仅要求列明被告的姓名或法人的名称、住所，笔者认为，也应有初步的证据能够证明所列的被告是所诉污染环境、侵害众多消费者合法权益等行为的实施者或相关者。以提起消费公益诉讼为例，如所列的被告根本就不是《消费者权益保护法》中规定的“经营者”，则属于被告不适格，就不能提起公益诉讼，法院也不应受理。

（二）有具体的诉讼请求

具体的诉讼请求，是指原告必须明确其起诉所要解决的问题，也就是向人民法院提起保护社会公共利益的具体内容。[⑨]也是要求被告承担责任的具体方式和内容。依据基本法理，公益诉讼案件应属侵权类纠纷，故被告承担责任的方式应依《侵权责任法》确定。《侵权责任法》第十五条规定：“承担侵权责任的方式主要有：（一）停止侵害；（二）排除妨碍；（三）消除危险；（四）返还财产；（五）恢复原状；（六）赔偿损失；（七）赔礼道歉；（八）消除影响、恢复名誉。以上承担侵权责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。”在公益诉讼中，除返还财产和消除影响、恢复名誉可能不会用到，其他的六种均可以作为原告的具体诉讼请求，且可以合并请求。但也不仅限于此，由于污染环境和侵害众多消费者合法权益的案件各具特点，原告亦可以提出更有针对性、更具体的诉讼请求。如被告生产的汽车存在安全隐患，原告即可以提出要求被告召回存在安全隐患的产品，进行维修或其他方式以消除危险。《环境公益诉讼解释》第九条还规定：“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。”这说明人民法院可以对原告提出的诉讼请求给予适当提醒干预，当然这也是基于维护公共利益的需要。

（三）有社会公共利益受到损害的初步证据

“社会公共利益受到损害”，这是区分公益诉讼与私益诉讼的基本条件，也是能够提起公益诉讼的最核心条件。[⑩]此处的“社会公共利益受到损害”既包括社会公共利益已受到实际损害，也包括社会公共利益具有受到损害的重大风险，且这种风险具备一定的紧迫性。《环境公益诉讼解释》第一条[11]即对此作出了明确的规定。消费公益诉讼亦应如此。因为公益诉讼最重要的目的是预防，防控公共利益受损的意义较之弥补已受损害更为重大。当然这里所说的“初步证据” 并非证明公共利益受损的充分证据，只是在公益诉讼立案时必备的基本证据，只要能够初步证明公共利益受损或存受损重大风险即可，此时的证明标准应低于进行实体审查时的“高度盖然性标准”。

（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖

属于人民法院受理民事诉讼的范围，主要是指符合民事诉讼法第三条规定的公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产和人身关系提起的民事诉讼。[12]公益诉讼是法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼，公共利益的受损实际上是社会所有成员（包括公民、法人和其他组织）利益的受损，也最终会关系到社会所有成员的财产和人身权益，公益诉讼的原告实际是公共利益受损的社会成员的代表，因此公益诉讼亦符合民事诉讼法第三条规定的人民法院受理民事诉讼的范围。

属于受诉人民法院管辖。是指公益诉讼原告的起诉，要符合民事诉讼法关于管辖的规定，包括级别管辖、地域管辖以及移送管辖和指定管辖。《民诉法解释》第二百八十五条规定：“公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”这确定了公益诉讼的基本管辖原则，级别管辖原则上由中级人民法院一审管辖，在地域管辖上由侵权行为地或者被告住所地管辖，这是基于公益诉讼案件属于侵权类型案件而确定的。但又规定“法律、司法解释另有规定的除外。”这说明确定下基本管辖原则后，也有例外情形。该条第二款即规定“因污染海洋环境提起的公益诉讼，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。”该款确定了由海事法院专门管辖污染海环境的公益诉讼。同时《民诉法解释》第二十四条规定侵权行为地包括侵权行为实施地和侵权结果发生地，亦适用于公益诉讼中对侵权行为地的理解，《环境公益诉讼解释》明确规定“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。”另外，公益诉讼案件属于可以实施跨行政区域管辖和集中管辖的案件，《环境公益诉讼解释》第七条规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件，中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。原告向人民法院提起公益诉讼要符合上述管辖的规定，受诉人民法院方能受理。

三、关于公益诉讼的行政前置问题

是否设立公益诉讼的行政前置程序，争议很大。笔者一直认为应当设立行政前置程序。因为司法程序为权益救济的最后一道屏障，具有终局性，而环境保护和消费者权益保障均有相应的行政机关履行职责，行政权的运行和行政救济程序更具主动性和高效性。世界其他国家大多规定了公益诉讼的行政前置程序，但遗憾的是，我国的立法没有明确规定行政前置程序，最高人民法院的司法解释也未予规定。但仍能从一些法律规定看出立法机关对行政前置的引导，如《消费者权益保护法》规定，发生消费者权益争议，可以协商和解、请求消费者协会或其他依法成立的其他调解组织调解、向有关行政部门投诉、提请仲裁、向法院起诉。[13]从解决争议途径的罗列顺序看“向行政部门投诉”列于“向法院起诉之前”，而“向法院起诉”则列在最末，显示了立法的倾向性引导意见。

虽然我国法律和司法解释均未规定公益诉讼的行政前置程序，但笔者认为仍有一类公益诉讼应当落实行政前置，而后法院方能受理，即由行使海洋环境监督管理权的部门提起的污染海洋环境公益诉讼。对污染海洋环境的行为进行调查处理是行使海洋环境监督管理权的部门的法定职责，若其作为原告向法院提起污染海洋环境公益诉讼，而本身并未对所诉行为进行任何处理，是令人不可思议的。应当由其依法处理之后，但该污染行为仍给海洋环境的公共利益造成重大损失的，方能提起公益诉讼。

参考文献：

1、　　 最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著，奚晓明主编《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，人民法院出版社，2012年9月第1版

2、　　 奚晓明 杜万华主编《最高人民法院民事诉讼法司法解释适用解答》，2015年3月第1版

[①] 作者：刘建梓，郑州铁路运输法院，联系方式15737122886，037168375368。

[②]奚晓明 杜万华主编《最高人民法院民事诉讼法司法解释适用解答》，2015年3月第1版，第317页。

[③] 《民事诉讼法》第五十五条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

[④] 最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著，奚晓明主编《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，人民法院出版社，2012年9月第1版，第94页。

[⑤] 奚晓明 杜万华主编《最高人民法院民事诉讼法司法解释适用解答》，2015年3月第1版，第317页。

[⑥] 2013年10月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《关于修改〈中华人民共和国消费者权益保护法〉的决定》，自2014年3月15日起施行。

[⑦] 2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过，自2015年1月1日起施行。

[⑧] 最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著，奚晓明主编《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，人民法院出版社，2012年9月第1版，第94页。

[⑨] 奚晓明 杜万华主编《最高人民法院民事诉讼法司法解释适用解答》，2015年3月第1版，第319页。

[⑩] 奚晓明 杜万华主编《最高人民法院民事诉讼法司法解释适用解答》，2015年3月第1版，第319页。

[11] 《环境公益诉讼解释》第一条 法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。

[12] 奚晓明 杜万华主编《最高人民法院民事诉讼法司法解释适用解答》，2015年3月第1版，第319页

[13] 《消费者权益保护法》第三十九条 消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。