论社会救济机制与弱势群体权利保护

论社会救济机制与弱势群体权利保护

作者：万州法院

论文提要：

伴随着三峡工程建设，库区相继关闭破产企业数百家，第三期、四期蓄水再关破数百家，加剧库区工业基础脆弱，农业基础较差，第三产业不发达，产业空虚化，100万移民就业岗位严重不足，造成这样一个特殊的社会弱势群体出现了。而弱势群体的增多和利益受损，已成为我国经济社会转型时期的客观现实，也成为公平和公正的焦点问题和影响社会不和谐稳定及发展的重要因素之一。因此，笔者结合三峡库区这样一个特殊弱势群体进行深入研究，并在此基础上研究构建对社会弱势群体的权利给予社会救济和保护，使社会各阶层或弱势群体利益平衡发展，从而有助于整个社会的和谐。

全文共7685字。

我国的社会经济结构发生急剧转型，开始由生存型向发展型转变，“弱势群体”这样一个特殊的社会群体出现了。而弱势群体的增多和利益受损，已成为我国经济社会转型时期的客观现实，也成为公平和公正的焦点问题和影响社会稳定和发展的重要因素之一。因此，笔者结合三峡库区这一特殊弱势群体的突出问题进行了深入研究，并在此基础上研究构建对社会弱势群体的权利给予保护和救济机制，使社会各阶层或弱势群体利益平衡发展，从而有助于整个经济社会的和谐发展。

一、弱势群体的概述及其特征

（一）弱势群体的涵义

从社会弱势群体这一词语看，公开在正式的管理层文件中出现是2002年全国九届人大第五次会议，朱镕基总理在所做的《政府工作报告》中指出：“对弱势群体给予特殊的就业援助。”这表明政府由以往对弱势群体存在与否的含糊其词到现在有积极明确地关注。

从三峡库区百万移民这一特殊历史地位看，库区弱势群体相对较多，由于长江三峡工程库区工矿企业关破后移民就业岗位严重不足，缺乏经济、政治和社会就业机会，而在社会上处于弱者及地位低下的这一群体现实存在。

当前，在学术界的视野下，对社会弱势群体的内涵有三种代表性的观点：

1、贫困群体论。持这种观点的学者将经济因素视为弱势群体共性中最本质性的因素，认为经济上的贫困是弱势群体之所以弱的症结，经济上的劣势导致了社会地位不利以及竞争中最终失败。贫困既表现为低水平的收入，又表现为总体的生活状况的贫困。

2、竞争弱者论。这种论说将社会弱势群体放置于一种社会关系中考察，弱势群体是一个相对的概念，在具有可比性的前提下，一部分人群（通常是少数）比另一部分人群（通常是多数）在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相对不利的地位。在市场经济体制下，即使建立了一整套有关公平竞争的法规和政策，也会有部分社会成员由于受其本身各类条件的限制，经常处于不利的竞争地位，比如库区搬迁移民未再就业及未成年人、老人、残疾人等等，尽管有法律特殊保护这类人的权利。但凭其自身的能力去实现其权利的手段却不具备。

3、功能脆弱论。这种观点从社会弱势群体的功能角度入手，认为脆弱群体是在遇到社会问题冲击时自身缺乏应变能力而易于受到挫折的群体。上述关于社会弱势群体的理论，为我们从不同的角度认识社会弱势群体提供了路径，其中包含着社会弱势群体丰富的合理性。

综合上述观点，我们可以得出社会弱势群体的涵义，即：在一定时期和地域内，相对于社会主体人群而言的，并对财产权或人身权享有方面具有很强的依赖性而处于极为不利的状态，使这些弱势群体未被法律特殊保障的总称。

（二）社会弱势群体的特征

1、物资生活贫困，生活状态达不到社会认可的最低生活基本标准。在市场经济高速发展的今天，东西部贫富差距悬殊问题也日趋突出：如三峡库区经济发展与发达地区经济发展差距较大；不同地区的群体差距不断拉大；不同行业、不同所有制的职工工资差距扩大；贫困阶层与富裕阶层不断分化。于是各区域间经济上的弱势群体利益不平衡便形成了。

2、文化素质较低，缺乏社会竞争力。在资源有限的情况下，对教育资源的利用也存在竟争，弱势群体由于物质生活的贫困，没有自身本事。也没有实力去角逐对教育资源的利用，于是他们的文化素养远远跟不上时代发展的需要。

3、政治地位不高，法制意识不强。弱势群体长时间处于社会最低层，而且掌握的社会信息资源极其有限，其利益由此容易被忽视。而权利救济机制未能及时启动，被侵害的权益不能得到恢复，反过来进一步加剧了其弱势的地位。

4、权利保护依赖性强。弱势群体的依赖性在很大程度上需要依赖国家、社会、团体、组织和个人。

5、承受能力相对脆弱。弱势群体的脆弱性主要表现在心理压力比社会主体人群要大得多。

6、缺乏法律对其特殊保障。在我国目前司法人力、物力和财力都相对薄弱的情况下，弱势群体没有被法律得到特殊保障，表现在社会属性上，其由于各种原因仍然处于未被保障的状态；表现在自然属性上不管其是否被救济保障，在结果事实上仍然处于弱势群体状态。

二、弱势群体权利救济的法律保障

（一）从法的视角看，平等是法的价值追求

为了社会利益公平和正义，在法的视角下，对处境极为不利的人和事给予有效的法律保障。司法界在法律上的划分，针对各阶层和不同区域的弱势群体或多或少的救济，以维护实质上的平等。只有这样弱势群体的平等权才会得到司法保障。

1、形式上的平等与弱势群体权利保护。由于社会弱势群体在形式上获得了和正常人同样的权利，因而排除了对社会弱势群体的歧视。法治的核心内容是公平、正义。社会救济制度正是公平、正义理念不断发展的结果，并由近现代的资产阶级学者首先提倡。一般来说，在西方资本主义国家，特别是在成文法国家，公民所应享有的救济权利，都直接或间接地规定在宪法原则之中。在我国，宪法条文上尚未有直接规定，使弱势群体在立法上权利保护就不够。

2、实质平等与弱势群体权利保护。对所谓“实质上的平等原理，主要指的是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性采取分别不同的方式，对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障”[①]

实质平等理论昭示着人权范围的扩大及国家保护弱势群体的力度加大，给予了社会弱势群体更有效的保护。人权是一个历史的范畴，人权的理论是随着时代的发展而发展。人权理论经历了一个从公民政治权利到经济、社会、文化权利的过程。国家在保护公民的经济、社会、文化利益时，不仅负有尊重个人选择自由之类的消极义务，而且还应负有直接为弱势群体采取适当保护措施，提供享受权利的机会的积极义务。

（二）从法的目的看，对人权的保障是法的内在要求

弱势群体的人权，应该与正常人一样享有国民待遇，在人身权利上，弱势群体与社会主体人群具有平等的人格权，不受歧视和排斥；弱势群体在财产上具有与社会主体人群获得国家、社会财富平等的权利。

法律作为社会关系的调整器，必须承担起人权保障的使命。现代社会的司法实践以人权理念为价值指导，并将人权的应然性理想落实为法律上的实然性存在，社会弱势群体获得了权利方式的保护。人权的基本价值就是要求对所有个人予以人格的尊重和保障，弱势群体在社会中处于不利的被动地位，对他们的人权要给予例外的对待和特别的保护。人权保障要求通过相应的措施最大限度地缩小弱势群体与强势群体的差距。在我国的人权保障机制中，立法通过民主的参与来对各种利益进行分配和确认，行政通过执行法律来实现立法所分配的利益，司法通过裁判来保证利益的公正实现。

（三）从法的作用看，法律提供了权利救济的措施

法律提供了权利救济的方式和保障措施主要有两种方式，一是根据其自身弱势的特点赋予其特别的权利；二是提供特别措施保护某些权利的行使。法律赋予弱者的权利尤为重要，因为强者往往能够通过自身的能力捍卫自己的利益，从而弱者更需要权利的重点保护，法律就成为保护弱者权利的重要工具。

市场经济是法制经济，对于法治国家提出了体系化和制度化的要求。从现实看，对弱势群体的保护应当纳入法治的轨道。如果弱势群体的合法权益长期得不到司法救济，其利益遭受严重损害，既违背了平等权和人权保障的要求，也有可能使矛盾激化，社会的安全和秩序稳定将难以维护，更谈不上社会和谐发展和进步。比如：由于三峡库区农村失地移民不能再就业，经济收入和自身能力有限的原因，在现实中这样的弱势群体的利益容易受到侵犯。在这种情况下，通过制定三峡库区移民救济条例和实施法律、法规对他们进行权益的保障，这是现实发展的社会要求，也是他们能够生存权利的需要。法律、法规及条例之所以能够承担起保护他们权利的重任，其作用体现如下：

（一）制度化分配机制是实现法律权利的平衡

我们将社会性资源划分为事实性资源和制度性资源。司法保障权利是最为制度性资源。对弱势群体权利的享有决定了他们在社会中的经济地位、政治地位和发展机遇等重要参数，权利本身也成为最重要的制度性社会资源。法律权利的平衡，使社会弱势群体在司法上取得强大的权益保障，实际上是以制度的方式弥补自然状况的差异。利益的分配功能，通过合理资源的分配，能够从制度上消除弱者不断产生的根源，还可以缩短弱者与强者的差距，实现司法对弱势群体权利平衡的目的。

（二）司法是调整权利的机制

司法的本质是对利益的保护和平衡。司法既确认、界定、分配各种利益，又对冲突性利益关系进行整合与协调。社会强者往往能凭借自身的能力实现利益最大化，而弱者的权利需要司法救济与保护利益，司法具有重点保护平衡弱者利益的功能，以对社会弱势群体的利益给予特别保护，这样才能化解强者与弱者的利益冲突与对抗。

以司法救助的方式保护社会弱势群体权利是一种非常有效的保护方式，具体表现在：一是对弱者诉求救济保护具有制度性。司法救助通过规则确认，具有稳定性，并有法律强制力作为保障。二是救济与保护弱者的权利具有人性化。司法救助对社会弱势群体权利的确认及重点保护是人权意识的凸显。司法救助权以人权为前提，并以人权作为评判的尺度，使司法本身具有公正性和正义性。

三、构建救济机制与弱势群体权利保护

社会弱势群体通过司法保护和社会救济渠道，使社会各阶层或群体的利益平衡发展，实现整个社会和谐，促进社会生产力持续发展。我们可以逐步完善对弱势群体在立法上的保护，并建立和完善扩大就业和社会保障的法律体系，加强对弱势群体的权利保护及司法救助等措施，为构建和谐社会夯实基础。

（一）完善社会弱势群体权利保护和救济机制

我们制定相应的救济措施和保障机制应与当前国民经济及社会发展状况相一致。既要考虑到救济措施的稳定性，又要考虑到机制的可操作性；既要考虑到实体权，也要考虑到诉讼权；既要考虑到保障机制，也要考虑到刺激机制；既要考虑财产权机制，也要考虑到人身权机制等。笔者认为主要构建以下几个方面的长效机制：

1、为弱势群体提供教育、培训及智力性的保障机制。这种机制的建立应从弱势群体的实际困难出发，在弱势群体的教育、就业培训等方面给予政策倾斜。主要有：教育与就业培训保障。教育保障是指国家根据弱势群体的实际问题，对弱势群体享受教育时给予减免学费、提供助学贷款和金学奖等多种形式的保障，使每一个弱势群体不因为交不起学费和生活费而辍学；就业培训保障是指国家和社会根据实际需要，定期或不定期地免费给弱势群体作就业培训和指导，帮助他们至少学会一种生存技能。实现这一机制，必将提高广大弱势群体的综合素质，从自身条件上根本改变其对社会的适应能力。

2、为弱势群体提供生活最低保障等各方面的社会福利性保障机制。这种机制是指国家考虑到弱势群体的具体困难，在社会福利方面给予弱势群体特别的关照，保障他们能够维持最基本的生产生活。这类措施主要有：社会保险、住房廉价保障、医疗保障等。国家在这些领域应该加大政策扶持，保障弱势群体维持基本的生存。在社会保险方面，采取国家强制保险或优待弱势群体个人保险相结合的原则。在住房保障方面，同样可以采取多种措施保证每位弱者有廉价房屋居住，保证其享有基本的居住权。在医疗保障方面，国家采取多种优惠政策鼓励弱势群体参与医疗保险，对于生活困难而没有保险的弱势群体，适当的时机，国家应当采取多种途径和手段保证他们治病。

3、为弱势群体提供权利保护和利益诉求的监督性保障机制。这种机制是指国家机关应该从机制上完善弱势群体的监督保障，使政府、社会团体、组织和个人各司其职，保障弱势群体的合法权益。可以依靠监督主体对弱势群体保障方面存在的问题，提出合法性建议，保障弱势群体的合法权益不受侵犯。在监督方面主要依靠以下措施：一是当弱势群体权利益受到侵害时，为困难群众的诉求提供诉讼费用的缓、减、免交的司法救助。但是，一个社会的弱者，司法问题对他所遇到的仅仅是社会问题中的一个方面，比如司法救助为他提供了一个案件的帮助，在个案结束后，他的经济状况并未改变，还会面临其他问题，也就是说，就个案进行的司法救助并未从根本上解决问题。与此同时，司法救助制度的发展不仅是停留于对某个人的救助，而是让被救济的弱者能够在生存问题上发生明显改变，使他们能够全面提升自我、发展自我，尽可能更多地帮助他周围的人，实现社会和谐与共同富俗。司法救助只有符合这样的理念，才可以称得上是成功的、好的制度。二是通过完善信访制度，保证国家机关能够及时听取到弱势群体的声音。三是广泛依靠媒体的监督作用，对于全社会广泛关注的弱势群体存在的困难，通过网络媒体公布被救济的弱者。四是为弱势体建立和健全社会监督性保障机制，使得弱势群体的利益能够得到实现，给弱势群体以精神上的慰藉，使他们在精神上相信社会和政府，最终克服困难，改变其弱势状态。[②]

（二）对弱势群体权利的公力救助

公力救助，实际上就是运用政权力量，通过国家机关依法对势群体所进行的保护。我们主要从司法和立法方面如何对弱势群体进行保护。

1、从司法上对弱势群体权利的救助。司法是人们寻求救助的最后一道防线，惟有司法才能最终有力地保障弱势群体的各项权益得以实现。作为司法机关的人民法院的审判工作为弱势群体提供以下几个方面的权利救助：一是立案救助。立案是司法救助工作的第一道关口，在审判实践中要大胆改革立案方式，采取各种便民、助民措施，既要履行好人民法院的审判职责，又要有助于维护弱势群体的合法权益。要积极推行口头立案方式，立案法官向当事人了解双方的基本情况、诉争事由及审查相关证据材料后即行立案。同时，要加强立案阶段的释明工作，当事人在诉讼时，立案法官要在审查起诉状后，作好如下释明，即诉讼请求是否适当的释明，权利义务的释明，诉讼举证的释明以及诉讼风险的释明等。 二是案件审理的救助。要对现有的审判体制不断创新，为弱势群体及时、低成本地维权创造条件，使审判机关成为弱势群体的依靠。具体到审理民事、行政案件时，应尽力做到在保证司法公正的前提下，为弱势群体在诉讼中提供更多的方便，以帮助其充分实现合法权益，降低诉讼成本。如：鼓励事实或法律关系清楚的案件当事人不委托代理人，凭自身能力进行诉讼；帮助确需请律师代理而无钱委托的当事人申请司法救助；对涉及弱势群体当事人的小额债务、劳务、婚姻、行政等案件着重实行调解，力争协商解决。 三是案件执行的救助。在执行阶段，涉及弱势群体理应做到既要维护法制权威，又要维护社会的稳定，充分实现“弱势群体生存权保护原则”。对同一被执行主体有多个申请执行人中的弱势群体优先兑付执行款、物；对被执行人确属下岗、失业人员，无力履行生效裁判的，应优先中止或终结执行；对涉及赡养、抚养、抚育、抚恤金、医疗费用和劳动报酬等内容的法律文书，人民法院应依职权由审判庭直接送执行机构执行，为弱势群体实现合法权益。并将司法救助资金纳入国家财政预算，经费保障是落实司法救助工作最根本的条件之一，没有可靠的经费保障，司法救助工作往往就无从谈起。在一些司法救助制度较为健全的国家，司法救助经费都依法被纳入国家财政预算，由国家财政予以支付。如2004年英国和荷兰的法律援助经费占到该国财政支出的1%，丹麦占到0.5%。日本民事法律援助经费占当年财政预算支出总额的0.03%。刑事法律援助经费，都是由政府提供，实际需要多少经费政府就拨多少经费。当前， 我们国家尚未将司法救助经费纳入国家财政，国家财政支出的司法救助经费较少，司法救助经费只能靠一些司法机关去东凑西拼。每年的司法救助经费缺口太大，远远不能满足司法救助工作的实际需要。为了保障司法救助工作的有效开展，必须通过立法的形式，把司法救助经费纳入国家财政预算，从根本上解决司法救助经费短缺的问题。

2、立法上对弱势群体权利的救济。从立法的角度看，我国法律对弱势群体的保障主要存在以下不足：一是对权益保障主体方面规定不明确。这将造成国家的相关机关在处理弱势群体问题时对其是否负责存在疑问，使国家的相关机关缺少互动的监督与配合。二是对权益受益主体规定不明。我国各单行立法只是单纯的从各自调整的各类群体出发，没有从总体上概括受益主体到底有哪些，更没有考虑即使同一类别的弱势群体其受益的内容也是不同的。三是对社会保障的措施过于抽象，可操作性不强，没规定实现的措施。四是法条的用语多属于原则性的宣示，缺乏程序性法律保障。对弱势问题的解决，立法不是最终目的，更重要的是如何实现弱势群体的法律保障和实现他们的实体权利。五是对法律追究制度规定不明确。法律责任是保障权利实现的最后一道防线，没有规定保障主体的法律责任，不利于保障受益主体的权利。立法上的不足，导致司法、执法中也存在诸多问题，如国家机关责权不清，弱势群体求助无门等。因而，需要建立完善的法律体系来解决这些问题。

（三）弱势群体的自力救济

自力救济是指弱势群体依靠自身的力量或相关社会组织对其合法权利所给予的保护。它是弱势群体的个人救济与群体救济的结合。

1、弱势群体的人员凭借个体的力量进行自我救济。我国当前的立法中并没有规定关于受到侵害时的自力救济问题。我们可以借鉴国外以及我国台湾地区法律的相关规定。如德国的民法典第229条规定：“为了自助而扣押、损毁或者损坏他人之物的人，或者为了自助而扣留有逃亡嫌疑的债务人，或得制止债务人对有义务容忍的行为进行抵抗的人，如果未能及时获得官方援助，而且不能及时处理则请求权无法行使或者其行使显有困难时，其行为不违法。”台湾民法典规定：“为保护自己权利，对于他人之自由或财产施以拘束、押收或毁损者，不负损害赔偿之责。但以不及受法院或其他有关机关援助，并非于其时为之，则请求不得实行或其实行显有困难者为限。”[③]

2、相关社会组织对弱势群体给予保护和援助。当前，我国已经建立了一部分保护弱势群体合法权益的社会组织，主要有：妇女联合会、老年人协会、残疾人联合会以及消费者协会等。应当充分发挥这些组织的作用，更加有效地促进对弱势群体的法律保护。然而，弱势群体由于各个方面的原因，法律信息封闭，守法意识的培养和形成都面临困难。相关的社会组织可以充分发挥自身的特长，广泛开展普法宣传工作。在有关人员需要维权之时，我国现有的法律援助体系和专门为穷人和弱者维护权益的律师组织既可以直接出面予以解决，也可以为其提供一定的援助，使其能利用其他更有效的方式保护自己的权益。[④]

建立完备的社会弱势群体权利的保护和救济机制，需要全社会的努力。为此，我们有必要呼吁全社会的成员都来关注这一事业，因为这是我们全面建设和谐经济社会的必经之途。

[①] 吴宁：《社会弱势群体保护的权利视角及其理论基础以平等理论透视》，载《法制与社会发展》2004年第3期。

[②] 武家国、谢庆志：《试论弱势群体的法律保障—基于社会保障立法的思考》，载《法学杂志》第10期。

[③] 陈咏梅：《弱势群体的权利救济机制论略》，载《政法学刊》2005年第4期。

[④] 前引（3）。

来源：万州法院