电子短信送达立法构想：终结送达难

电子短信送达立法构想：终结送达难

作者：邓浩

内容摘要：文书送达是诉讼活动中极为重要的一环，关系到诉讼活动的顺利进行和程序正义的最终实现。我国《民事诉讼法》规定了七类送达制度，但各种送达制度存在一定问题，直接送达、邮寄送达、公告送达、留置送达、电子送达等常用的规定与实践不契合，浪费人力、物力、财力，既不高效，也不低廉，对当事人诉讼权利保障不到位，有必要对送达制度进行改革。本文拟借完善手机实名制，从立法上新增短信送达，从根本上破解送达难，并借此提升司法效率，降低司法成本，保障当事人诉讼权利，解放审判人员时间和精力，以公开促公正，提高全民法治意识和程序意识。

关键字：民事送达；电子短信；手机实名；立法

一、民事送达的概念及意义

民事送达是指民事诉讼过程中，法院依照法律规定的程序和方式将诉讼文书送交当事人或者其他诉讼参与人的行为。送达是法院单方实施、当事人参与的诉讼行为，对法院、当事人以及其他诉讼参与人之间的诉讼法律关系的发生、变更和消灭都具有重大意义。送达贯穿于整个诉讼活动，也是诉讼展开的基础，立案、答辩、庭审、判决、宣判、上诉等每一个环节都少不了送达。法院与当事人以及其他诉讼参与人之间进行诉讼活动的纽带就是送达，法院通过送达与当事人和其他诉讼参与人产生实际的民事诉讼法律关系，导致当事人特定权利的实现或者特定义务的履行[1]。

送达在民事诉讼中具有重要意义。首先，送达可以使诉讼参与人及时了解诉讼信息，为行使诉讼权利和履行诉讼义务做好准备；其次，送达体现了人民法院对当事人诉讼知情权和程序参与权的尊重，增强了法院司法行为的合法性和透明性，有助于维护法院裁判的正当性；最后，送达会产生一定法律效力，受送达人无正当理由未按法院要求进行诉讼行为，将承担一定的法定后果。简而言之，送达的目的即是让当事人知晓诉讼情况，保证人民法院进行裁判的程序性依据。送达的效力主要表现在两个方面：第一，实体上的效力，即产生实体权利义务上的法律后果。如具有执行力的判决送达后，义务人应在法定期限内履行义务，否则权利人有权依法申请强制执行。第二，程序上的效力，即产生诉讼法律关系上的效力。如起诉书副本送达后，被告即应向法院提交答辩状；传唤当事人出庭的传票送达后，当事人有义务出庭应诉[2]。

二、现行民事送达的种类及其存在的问题。

为何送达难？现行送达模式的不足。没有送达，法院无法启动诉讼，没有送达，裁判也缺乏程序性、正当性，送达具有如此重大的意义，各级人民法院必然对送达相当重视。事实上，法院不可谓不重视，正是因为太过重视，才导致司法效率低下、司法成本加大，更加剧了案多人少的矛盾。一个案子的一个当事人不配合法院工作，为履行送达程序，如上门直接送达，车费、油费就可能是好几百元，法官和书记员花费的时间就是一天；如去公告送达，时间就会延长半年左右，司法效率又大打折扣，如当事人无法提交证明，法官去村委调查当事人的住址情况，一来二去又去了半天。让法官、书记员花费了大量与审判工作无关的时间与精力，并且增大了司法成本。这才仅仅是一件案子的一个当事人不配合，事实上，送达难一直是困扰人民法院审判工作的老大难之一。据初步统计，花费在送达程序上的司法资源占总数的40%左右[3]。下面，笔者简要阐述下民事诉讼法规定的几种送达方式及其在司法实践中存在的不足。

《民事诉讼法》规定了送达须以法定方式进行。我国原《民事诉讼法》法定的送达方式主要有六类。2012年新的《民事诉讼法》新增电子送达的方式，旨在原来六类送达制度的基础上进一步提高送达效率。1．直接送达。由人民法院将诉讼文书送交受送达人，由受送达人或其同住成年家属、委托人在送达回证上签字。2．留置送达。法院直接送达时，受送达人或其同住成年家属拒收时，送达人员可邀请有关基层组织人员到场，将诉讼文书留放在受送达人处，由送达人和在场人在送达回证上注明情况，视为送达。3．委托送达。受理诉讼的法院委托其他人民法院将诉讼文书送交给受送达人，受送达人在送达回证上签字。4．邮寄送达。采用信函将诉讼文书寄送受送达人，受送达人签收后将送达回证寄回。5．转交送达。在特定情形下，不宜或者不便直接送达时，法院将诉讼文书通过受送达人所在单位转交的送达方式。转交单位主要包括部队政治机关、监所和强制性教育机构等。6．公告送达。以在报纸上发布公告或张贴公告的方式告知受送达人有关事项。7．电子送达。在受送达人同意的前提下，法院采用传真、电子邮件等电子方式送达诉讼文书。

直接送达存在的问题。直接送达属原始送达方式，对大多数案件适用，当事人会在法院通知后前来领取相关诉讼文书。但这个过程并非一帆风顺，相信在法院工作的人都有此体会，此间一般需要书记员花费相当的时间和沟通技巧几番做当事人工作，软磨硬泡的说服其前来领取，费时费心。被告不配合的，往往需要原告提供其住址信息、身份信息，并陪同前往辨识、守株待兔，花费时间、精力、油费不说，还往往让原告觉得法院没威信、工作能力不强，传唤个人都传唤不来，让被告觉得法院这么为原告卖力，肯定收了好处等觉得法院不公正、中立的想法，费时、费钱、损公正形象。

留置送达存在的问题。新《民事诉讼法》第86条的规定使得留置送达的手段更加丰富，提高了送达效率。但是留置送达容易激化矛盾，以为原告给了法院办案人员好处，也存在不利于保护当事人隐私的弊端，费时费力不讨好。

邮寄送达存在的问题。法院专递一定程度上方便了法院送达，提高了送达效率，但在具体操作中存在诸多问题。邮政机关的工作人员，很少核对代收人的身份，其次是加大了司法成本，邮寄的成本非常高昂。以笔者所在法庭为例，每年案件结案数为400件左右，每件案件至少两名当事人、至少开庭一次，即一年至少送达1600次。如果采用法院专递邮寄送达，单次送达就要近30元。一年的邮寄送达费用就可能达5万元。笔者所在法院一年的邮寄费用，就需几十万元，占用大量办公经费。

委托送达，同样耗费的人民法院的时间与精力。转交因适用范围较小，无典型性。

公告送达存在的问题。1、《人民法院报》公告栏平台，公告送达普及面小，受众少，实践中，也没有当事人主动去查询本人是否在《人民法院报》上被公告的情况。2、存在虚假诉讼等诉讼不诚信行为，如诉讼中原告故意提供错误的联系电话、联系地址，使法院即使通过委托送达的方式也不能向被告送达相关法律文书，由此便穷尽了其他送达手段，而依法公告送达。公告期限一过，原告的诉求便非法地实现了。3、公告送达的期限过长，影响了诉讼效率。公告的期限长达两个月，再加上15天答辩期和1个月的举证期，使得公告送达最短需要3个月。另外，一个案件至少需要公告两次———如果公告送达了应诉材料，通常还需要公告送达裁判文书，合计至少需要5个月的公告期限，严重影响了当事人诉讼权利的实现，诉讼效率大打折扣。

电子送达存在的问题。2012年新《民事诉讼法》第87条增设了电子送达作为新的送达方式，对提高司法效率，减少司法资源负担具有积极意义。但是电子送达涉及到诸多问题，如需当事人同意，裁判被排除在外，过于局限，影响其适用率。

三、短信送达立法构想

围绕送达难，许多法院人士和研究者做了大量的研究，围绕送达的主体、范围、制度，做了不少研究、创新，如直接送达中扩大受送达人范围，落实邮寄回执制度、公告送达规范化、电子送达明确化、电话录音存证等。但均未能妥善、简单、快捷、经济的解决送达难问题。笔者认为解决送达难，需釜底抽薪，在立法上新增短信送达，下面是笔者的具体建议。

一是全面切实推行手机实名制。所谓手机实名制是指手机号码的实名登记制度，是通过电信运营商对用户的有效身份进行登记，加强用户的实名制管理的一项制度。即申请移动业务的消费者在购买卡号时，须持本人有效身份证件，运营商对证件严格核验并登记。这项制度早已有之，只需逐步完善即可。2013年7月16日，工信部发布《电话用户真实身份信息登记规定》，规定从2013年9月1日起，用户在办理固定电话、移动电话和无线上网卡等入网手续时，需提供有效证件进行身份信息登记。同时没有登记真实身份资料的手机老用户也需要重新登记。最终确保所用手机号码都与身份真实的个人一一对应。目前看来，此项制度实施，没有难度，按照规定，从2013年9月1日起后购买新手机号必须登记，否则无法激活号码，即不能打、接电话。此规定施行前尚未提供真实身份信息或者所提供身份信息不全的电话用户，电信经营者应通过电话、短信息、书面函件或者公告等方式积极通知其补办登记手续，据笔者亲身经历，其一般采取的措施为，不补办登记就无法缴费，故补办登记也较为容易。故手机实名制以全面推行，现在只要有了身份证号码，就能轻易的查询到其座机号码、移动号码，据不完全统计，中国有手机用户亿人，故绝大多数单位、个人在知道其组织机构代码和身份证号后都能联系。

二是立法上新增短信送达方式。短信送达属电子送达方式的一种，在立法理论上不存在问题，只需要细化、明确即可。笔者认为，只需在立法或司法解释中明确，人民法院可以向用当事人采取短信送达，向手机号码发送诉讼文书即视为向当事人送达，一经有效发送即视为送达。短信送达无需经当事人同意，因为其用身份证办理的手机号码，可视为其本人使用。裁判文书的送达告知其前来领取的时间即可。

三是建立统一的电子送达平台。实践中，最高人民法院可将中国电信、中国移动、中国联通等运营商登记的固话、移动号码汇总或将相关信息联网、建站，在最高人民法院或各高级人民法院的内网中设置一个查询平台，输入身份证号码即可查出该名下的所有手机号码，人民法院向名下手机号码发送诉讼文书即视为送达。同时可在内网上建立或完善电子送达数据库[4]，通过格式文书告知当事人并向全社会公布。送达内容一经电子送达平台发送，即不得修改和删除，以此来保证程序的公正性和客观性。

以笔者所在的重庆市法院审判管理系统为例，登记立案后，法院会向原、被告提供网上信息查询方式，并将起诉状、证据等材料扫描上传供当事人网上查询。实行短信送达后，受诉法院可通过高院内网查询到被告的手机号码，将起诉状副本、诉讼权利义务告知书、权利义务通知书、廉政监督卡、开庭传票等诉讼文书点击后向其名下所有手机号码通过短信、彩信的方式进行发送，并告知其如有需要可在某时某地某法院领取纸质件，本短信发送即为视为送达。这样在立案的同时或移送审判庭不久就可以完成一系列诉讼文书的送达，并确定开庭时间，少了书记员苦口婆心甚至低声下气、费时费力的劝导，多了法官、书记员应有的尊严，少了送达旅程的劳苦颠簸，多了时间、精力专研走司法专业化、精英化，少了当事人的误解，多了公正、中立的形象，少了发动机的轰鸣和邮政人员的马不停蹄，多剩下了办公经费、加强了法官职业保障。庭审后，需要向当事人送达调解书、判决书、裁定书时，也可通过内网发送信息，告知其在一周内到法院指定地点领取，逾期不领取，期间届满次日即视为送达。

这样就很容易的解决了送达难的问题，且操作简易，成本低廉。对法院来讲，网站是现成的（即审判管理系统），诉讼文书都是模板现成的，电话号码也是现成的，连接查询身份证平台后，只须轻轻点击即可完成送达，绿色、环保、无纸化，几乎不花费任何费用和时间。对原告而言，案件可以迅速排期开庭，让正义实现得更早，程序更高效，不用往返数十、数百公里，花费金钱、时间来领取一张传票，更不用担心被告通知不到，要去村委会看脸色、打证明。之前的立案难，大多也是因为不易送达，影响效率而迟迟不予立案，送达方式的改变极大保障了当事人行使诉权，有效打击了被告消极应诉行为，大大节约了原告的时间和金钱。对被告而言，短信送达可确保其知情权和参与权，被告可借助审判管理系统，在网上查询起诉状副本、证据材料，既免受奔波之苦，更不会因原告恶意诉讼行为，如故意写错号码，在离婚或民间借贷纠纷中稀里糊涂输了官司，同时也减少其费用，短信送达切实践行了司法为民理念，让当事人在每一个案件中感受到公平正义。对法官而言，送达方式的改变可以让法官、法官助理、书记员、审判辅助人员从送达的泥沼中挣脱出来，时间和精力得到解放，为法官专业化、精英化提供时间保障；送达方式的改变，可以避免法官在低声下气的求当事人告诉地址，避免陷入无穷无尽猜疑、引发矛盾，有效提升法官尊严，维护法官公正、中立的形象。于人民法院而言，采用手机短信送达后，最明显的是急剧减少公告送达案件数量，极大提升简易程序适用率，登记立案后案件会迅速排期开庭，极大缩短审理周期，让正义更快实现，更快实现定纷止争，提升司法效率；短信送达可保障当事人知情权和参与权的实现，法院审判活动将更为公开、公正、中立，可促进司法公信力提升；并可缓解执行难，在执行程序中，也可向当事人短信送达告知其履行法院生效裁判文书，如不主动履行，人民法院经查询“总对总”系统，确认其有房产、存款、车辆、股票等财产后，可以拒不执行生效裁判文书罪依法追究其刑事责任，加大执行刑事犯罪力度，树立法院生效裁判文书尊严和法律的权威，净化法治氛围，提升司法裁判力、公信力；采取短信送达后，直接送达、邮寄送达、公告送达必将减少，可极大节省油费、邮费，据不完全统计，可降低办公经费20%，各人民法院可将节省出来的办公经费用于加强办公设备的提升和改善，为人民法庭配备更耐用的电子签章，强化审判人员的职业保障，深化司法改革。于国家而言，短信送达虽看似一个送达制度的改革，但其实行中，会潜移默化的提高全民法律意识、诚信意识和程序意识，将法治理念渗透进生活的各个方面，促进法治中国的建设。

四、短信送达可能存在的问题

短信送达虽极为便捷、低廉，能极大降低司法成本，减少法院40%的资源，显著提升司法效率，缓解立案登记后和员额制案多人少矛盾，让法官和审判辅助人员从送达的泥沼中抽身，并更好保障当事人诉讼权利，增强程序意识，但短信送达也存在一定的问题。

一是短信送达具有局限性。对当事人没有手机号码的或者其名下所有号码均停机不能有效送达的，只能采取传统方式送达。因公司留存的号码是固定电话，无法短信送达。实践中，还可能存在当事人是文盲的情况，虽有手机但不会阅读或不认识字的情况，此种情况下，如何排除，尚需研究。因此，短信送达不是万能的，需传统送达做补充。

二是技术上的困难。笔者认为通过身份证查询手机号码在技术上不存在困难，但可能在实践中会这样、那样的技术上的难题，如当事人手机关机，是否可以采取短信送达，发生方能否通过相应技术知晓是否发送成功、是否为有效送达，关机情况下法院发送短信保存时间的长短，网站的安全和维护，少数民族地区，诉讼文书翻译成少数民族语言发送是否存在困难等。

三是当事人隐私权保障问题。按照方案设计，不存在侵犯隐私的现象，但存在网站被黑客入侵，窃取相关信息的可能。

但笔者认为，无手机号码、手机号码停机系极少数，常规送达可以解决。对公司，可研究向其法定代表人短信送达。对文盲，笔者认为可以附带发送logo，当事人虽不识字，但只要看到这个标识，就知道是法院的送达了，虽不识字，可请人查看；也可以考虑适当在配偶、直系亲属中扩大受送达人的范围；还可以考虑以年龄作为参考值，如年满60岁以上的排除适用，或需经其同意，或需电话联系后再适用。再说现今文盲率已很低了，相信随着时间的推移，将不会是问题。对技术上的问题了，笔者对此较为乐观，在工业4.0、科技这么发达的今天，应该不存在较大问题。对当事人隐私保护问题，需做好网站维护。如怕短信送达不够权威或者担心当事人误以为是短信欺诈，可建立如12306类似的专业网站，与审判管理系统链接，专门用于送达，通过媒体大力宣传，让公众知晓，人民法院是专门的网站做手机短信送达，且短信送达中载明如需纸质件，到某某法院（附地址）即可。笔者认为，只要集思广益，这些问题都可以很好的得到解决。

手机短信送达高效、便捷、低廉，应运于信息化时代的要求，也是“互联网+”运用的典型，是适应于立案登记、诉讼爆炸、法官员额制后缓解案多人少的必然要求，应当作为司法改革中送达制度改革的重要一环。随着发展，更可适用于行政送达、执行送达等，更可研究彩信送达，实现诉讼无纸化，适用范围广泛。

参考文献

[1]王望来：《民事送达制度现状及对策》，载重庆交通大学学报2014年第14卷，第2期，第42页。

[2]田平安、陈彬：《民事诉讼法学》，法律出版社2010年版，第166-167页。

[3]沈德咏：《最高人民法院<民事诉讼法司法解释>理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第412页。

[4]金可可：《电子邮件送达司法文书的现实考察和效果展望》，人民法院报2014年3月27日第5版。

来源：垫江法院