宅基地使用权流转问题研究

宅基地使用权流转问题研究

——以城镇化进程中农民权益保护为视角

作者：吕建

论文摘要：

土地历来是我国农民生产生活的根本,土地问题也是解决好城乡统筹发展的基本问题。农村的宅基地是保障农民基本生活的基础，关系到广大农民的切身利益。随着我国的城镇化的推进，2011年我国城镇化率首次突破50%，达到51.3% ，城镇化建设进入了加快发展阶段，未来将有更多农民从农村走向城市，如何更好的保护农民的权益，实现我国农村宅基地使用权的顺利流转，成为下一步各地进行宅基地使用权流转制度改革需要重点解决的问题。本文分析了我国城镇化建设的现状，介绍了宅基地使用权和宅基地使用权流转基本理论，分析了我国宅基地使用权流转的问题，介绍了宅基地使用权流转的立法和司法现状，最后提出了两种有借鉴意义的宅基地使用权流转制度，以及完善宅基地使用权流转的相关制度。

全文共9143字。

关键词：城镇化建设 城乡统筹 宅基地使用权 流转 农民权益保护

以下正文：

一、前言

国家统计局公布2013年中国城镇化率为53.73%，中国城镇人口已超过农村人口，同时我国的城镇化建设也即将进入加速发展阶段，这表明我国的城镇化建设已经取得了令世界瞩目的成绩。 2014年3月16日，中央颁布实施的第一个城镇化规划《国家新型城镇化规划（2014—2020）》正式发布，任务之一就是有序推进农业人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化。 美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨断言，21世纪对人类社会影响最大的两件事：第一件事是美国的高科技产业；第二件事将是中国的城镇化。

党的十八大报告提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，城镇化和农业现代化相互协调；必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、以推进城镇化为重点，加快经济结构战略性调整成了新时期中国经济建设和经济体制改革的主要内容之一。 中国的城镇化实际上就是如何实现农村城镇化，实现城乡统筹一体化的过程。我国的城镇化建设离不开农民的市民化，要实现城乡统筹一体发展，必须解决宅基地使用权流转问题，切实保护好农民的权益。

二 宅基使用权流转制度

1．宅基地使用权

宅基地使用权是一种用益物权，具体是指农村集体组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅及其附属设施的权利。农村宅基地是指已经建有房屋或者将要建造房屋的空白农村建设用地，其所有权属于农村集体经济组织，农民自己只享有无限使用权。宅基地使用权是用益物权的一种，是从农村土地集体所有权中派生出来的一种他物权。

2．宅基地使用权流转

宅基地使用权的流转是指村民将其享有的宅基地使用权，依照法律规定的条件和方式将宅基地使用权流转出去的方式，其本质是使用权主体的变更。我国现行法律政策是明确禁止村民将宅基地使用权向非本集体组织内部成员进行流转，实践中存在的宅基地流转方式主要包括以下几种方式：转让、抵押、继承、交换、赠与、租赁、国家征收等方式。

3．宅基地使用权流转现状

（1）宅基地使用权隐形交易频繁

随着城市房价的不断走高，城市人口的不断增加，对住房需求的不断增长，农村房屋的价格有比较优势，以及农民发家致富的强烈愿望，在农民与市民的需求互补的经济利益的驱动下，使得城乡结合部出现了大量的宅基地买卖、出租、抵押等流转形式，甚至出现了隐形交易市场，使得农村的宅基地大量的参与流转，显然，在现行法律制度下，是明令禁止城镇居民买卖农村宅基地的 ，但是由于上述宅基地流转现象的大量存在，使得我国目前城乡结合部的农村土地产权混乱，为下一步政府规范宅基地的流转埋下了隐患。

（2）宅基地流转制度阻碍了城镇化建设的推进

当下，我国的城镇化建设正在如火如荼的进行着，在城乡结合部，可以通过征收农村土地的方式，使农村的宅基地转换为国有土地，让农村土地参与流转。但在经济不发达地区，这种方式是行不通的，而这又占了我国的大部分地区，造成了大部分的农村土地不能够有效流转，影响了城镇化建设的顺利推行。因此，必须尽快建立完善的农村宅基地流转制度，保证我国的城镇化建设有序推进。

（3）宅基地确权登记颁证工作进展缓慢

首先，由于农村村民法律意识不强，对宅基地等农村集体土地的确权登记工作的重要性不到位，农民对于政府的工作没有给予积极配合；其次，宅基地确权登记工作需要一定的人力物力，地方政府财政紧张，无力有效推进；最后，地方政府对宅基地确权登记颁证工作的思想认识不到位，工作中缺乏主动性，各部门各自为政不能够很好地配合，由此导致宅基地等集体土地确权登记颁证工作进展缓慢。

三、宅基地使用权流转的立法和司法现状

1．宅基地使用权流转的立法现状考察

在立法方面，我国已经建立了涵盖宪法、法律、行政法规和政府规章等多层次的立法来规范宅基地流转问题，现行法律对宅基地流转问题的规定如下。

（1）宪法规定

《宪法》的第10条明确了我国土地包括国有土地和集体所有的土地这两种方式，同时赋予了国家在一定条件征收或者征用集体土地的权力，赋予了公民依照相关具体法律流转土地使用权的权利。

（2）法律规定

《土地管理法》第62条确定了我国农村宅基地实行一户一宅原则，宅基地的面积不得超过省级政府规定的标准；村民出卖或者出租自己的住房后，不得再申请宅基地。该法第63条规定了我国的集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《担保法》第37条规定农民享有的宅基地等集体土地使用权不得抵押。同时《物权法》第184条也明令禁止了宅基地等集体土地使用权不得抵押。值得一提的是，我国的《物权法》明确了宅基地使用权也是一种用益物权，规定依照土地管理法等法律和国家有关规定可以参与流转，这具有十分积极的意义。但是，针对目前我国的城镇化建设的需要，亟需出台详细的法律来规范我国宅基地使用权流转过程中存在的问题.

（3）法规规章方面的规定

1991年《土地管理法实施条例》第6条确立了宅基地使用权随房屋一并转让的原则。 1995年的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定了因转让或者购买房屋而受让了宅基地的，受让面积超过政府规定的，可以继续使用并依法享有宅基地使用权。这一条也间接的明确了宅基地使用权的可转让性。 1998年国务院发布了《城市房地产开发经营管理条例》明确规定了城市规划区内的集体土地，只有被国家依法征收或者征用后，才可以用于房地产开发。同年的12月27日国务院颁发了修改后的《基本农田保护条例》，该条例明令禁止在基本农田建房。1999年修订的《土地管理法》明确规定了农村村民一户只能拥有一处住宅的规定，开始实施宅基地的确权登记颁证工作。同年，针对越来越多的非法交易农民集体土地现象，国务院及时发布了《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》，该通知明确禁止农民将房屋出售给城镇居民，不得批准城镇居民占用集体土体建造住宅，并且明确禁止有关部门为城镇居民在农村购买的住宅或者违法建造的住宅颁发农村村民才能持有的土地使用权证。 2004年国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，该意见明令禁止城镇居民在农村购买宅基地，明令禁止有关部门为城镇居民在农村购买的住宅或者违法建造的住宅颁发农村村民才能持有的土地使用权证。2007年国务院颁布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，该通知进一步强调了农村住宅用地必须分配给本村村民，明确规定城镇居民不得到农村购买宅基地、村民住宅或者“小产权房”。

2.宅基地使用权流转的司法现状考察

我国城镇化进程的不断加快，越来越多的农民迁往城镇居住，导致农村闲置的房子增多，农民希望处分自己在农村的房屋的愿望增强；现代交通运输越来越方便也助推了城镇居民在农村买房子的需求，由此导致宅基地使用权及农村住宅的流转所产生的纠纷也越来越多。据中国土地勘测规划院2006年在北京郊区的调查，京郊大部分城镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有时甚至高达40%以上。中国土地学协会对浙江义乌的宅基地流转情况进行了调查，浙江义乌1997年—2000年发生了3223件农村宅基地流转，其中三成左右卖给了外村村民，一成卖给了城镇居民，这些转让85%以上未办手续 。

通过对我国宅基地流转的立法与司法的考察，我们不难发现，首先，我国现行的规范宅基地流转的法律，大都过于原则且滞后，缺乏可操作性，一旦具体了又大都停留在国家政策的层面，根据《中华人民共和国立法法》第八条的规定，有关我国的民事基本制度，属于只能通过制定法律予以规范的事项，因此，我国目前通过国家政策的形式规范宅基地等集体土地的方式，是违反我国的宪法精神的；其次，立法上的缺陷导致司法实践中出现的越来越多的宅基地使用权流转纠纷处理的困难，不利于树立司法的权威。在我国的城镇化建设不断加快的今天，如何更好地规范宅基地的流转，更好地维护农民的利益，是下一步立法应当着重解决的问题。

四、宅基地使用权流转的现实探索

2009年我国的《土地管理法》修订工作也正式摆上日程。 2012年12月24到28日，召开的十一届全国人大常委会第三十次会议，《土地管理法修正案草案》首次接受审议。 2013年3月召开的在十二届全国人大一次会议举行的第二次全议上，吴邦国向大会做人大常委会工作报告提出，抓紧制定五年立法规划，第二次审议了土地管理法修正案草案。但因草案规定的征地范围过宽、征地补偿标准设定缺乏细化等问题，而被延期审议。据悉草案将现有的“按原用途补偿”原则变为“公平补偿”原则，但有关如何细化补偿标准，以更好的确保公平尚不清晰。在取消征地补偿30倍上限的背景下，土地价值挂钩城市房价，但各地区的土地征收补偿费用差别非常大，土地的稀缺程度在各地不同，多少才是公平、合理的补偿，很难确定，仍需细化。

我国农村的土地制度改革已经势在必行。笔者结合我国各地进行的宅基地使用权流转改革试点工作的情况提出以下两种宅基地使用权流转模式，以供参考。

1.宅基地换房模式

宅基地换房模式 是在坚持农民的土地承包经营权不变、保证农村耕地面积不减少质量不下降、充分尊重农民意愿的原则下实施的农村土地流转模式。其具体操作流程是：首先是建立房屋、村民档案。即在实施宅基地置换之前以镇为单位，通过普查，建立房屋、村民档案；其次是科学规划建设统一居住区。在规划村民住宅小区的同时要规划出一块用于市场开发的土地，并以土地出让收入填补小城镇建设资金。然后由区一级的政府主导建立专门负责小城镇开发建设的公司，以土地出让收益权作为抵押担保，向当地的国家开发银行申请贷款，贷款的资金用于建设科学规划与设计的 、有特色的、利于产业聚集、生态宜居的、环境优美的新型小城镇。再次是在前期的房屋信息调查、人员信息确认的基础上，经过多方讨论和征求意见后，再由镇政府制定换房政策和标准。政策制定完成后，应当做好宣传工作，让农民充分了解政策内容，农民在完全自愿的基础上有权决定是否用自己的宅基地置换城镇的住宅，同意置换的农民应当向村委会提交申请，当村庄有90%以上的村民都提交了申请以后，由村委会和镇政府签订相关合同，在法律上保障农民的权益；最后，村民逐步迁入小城镇居住，在村民完成搬迁后，由乡镇政府负责将农民原有的宅基地中相当于新增建设用地面积的宅基地进行整理复垦，其余的土地整理后一部分由政府征收为国有土地后进入市场进行拍卖，拍卖所得用于小城镇建设，还有一部分土地用于公共基础设施建设。由于这一模式得以顺利进行的一个重要条件是将节约出的土地及时的以国有土地的形式参与市场流转，以获得大量的土地出让收益来填补小城镇建设和社会保障资金缺口，因此这一模式在产业相对发达、地理位置优越的大城市的城乡结合部有较好的借鉴意义。

2．“地票”交易模式

“地票”交易模式 是指在不违反国家法律和相关政策的前提下，整合利用农村闲置的土地资源，积极响应国家关于推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的政策。这种模式的主要流程是：首先是申请复垦，只有在符合当地的城镇规划和复垦整理规程，经三分之二或者三分之二以上成员以上代表同意的农村集体经济组织，并出具了集体土地所有证或其他能够证明自己产权的证明的情形下，才可以向其所属的区县国土资源行政部门提出复垦申请，而复垦的标的只能是那些低效利用的农村公共设施、公益事业用地、闲置的或者效益底下的乡镇企业等农村集体建设用地。但是，对于村民，其只有在城镇有其他稳定住所和稳定的生活来源，经其所在的集体经济组织同意，并能够提供集体土地使用证或者其他能够证明自己的产权的证明，才可以将自己闲置的宅基地及其附属设施复垦成耕地或者林地。经过区县国土资源行政部门同意后，农村集体经济或者农户可以自己复垦，也可以委托其他专业的农村土地整治机构进行复垦；对于那些有条件复垦为耕地应当复垦为耕地，对于那些没有条件复垦为耕地的可以复垦为林地；其次是复垦后的验收，验收工作由区县国土资源行政主管部门按照统一制定的标准对复垦后的耕地或者林地进行专业验收，验收合格后的耕地或者林地，纳入新增的耕地或者林地，并按照《土地管理法》的相关规定向县级人民政府办理土地变更登记，然后在区县形成相应的建设用地指标，由市国土资源部门进行确认，并由其核发城乡建设用地挂钩指标凭证。复垦后的耕地或者林地，由农民继续耕种或者承包，农民也可以根据相关法律进行流转；第三步是“地票”交易，“地票”以农村土地交易所作为中介向社会公开交易，具备独立民事行为能力的自然人、法人或者其他经济组织都可以参加竞价购买，“地票”交易的总量应当不超过当年国家下达给各省级行政区域的新增建设用地计划的10%，“地票”的价格应当由当地市政府在综合考虑开垦费、新增建设用地有偿使用费、当地的经济发展水平和充分保障农民权益的基础上，制定出全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易的基准价格，供交易双方参考。地票价款在优先扣除复垦项目工程成本、融资成本和管理成本后，其余价款应当全部返还给农户和农村集体经济组织。农村集体经济组织所得价款主要用于农民集中居住区基础设施配套建设、农村土地整治、农村土地整治项目和后期的管护利用等新农村建设。政府在考虑了这些因素后，制定相关地票价款的分配机制，以实现对农民利益的充分保障。另外价款的拨付应当直接拨付给有关村民和集体经济组织，以防相关部门挪作他用，侵害村民和集体经济组织的利益；第四步是“地票”落地，购得“地票”的开发者有权在城镇选择符合城镇和城乡土地利用总体规划的地块，然后由政府根据其选择将其转换为城镇建设用地，最后允许“地票”持有者通过招标、拍卖、挂牌的方式获得城镇建设用地使用权，实现“地票”指标的落地。该地块的“地票”持有者如果成功竞得该地块，其“地票”款可以用于冲抵新增的建设用地有偿使用费和耕地开垦费，如果该地块的“地票”持有者在竞标中失败，则该地票按原价转让给竞标成功者，竞标成功者也可以将受让的“地票”冲抵新增的建设用地使用费和耕地开垦费。在这一过程中，政府应当充分保障“地票”持有者的利益，形成有效地市场竞争机制，逐步建立良性的“地票”流转市场。

这种模式不仅有利于农村土地的集约和节约利用，对构建城乡统一的土地市场也有帮助，而且对有助于提升农民的生产生活条件。这种模式对于经济条件不是很好，正在发展的中小城镇有一定的借鉴意义。

五、宅基地使用权流转的相关制度完善

笔者认为，如果以上两种模式能够被地方政府根据自身情况吸收借鉴，必将推动我国的城镇化进程，实现城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的国家政策，在增加农民收入的同时，有效拉动内需，实现国民经济的持续健康发展。同时，我们也应当清醒地看到推行这种土地改革，在本质上是减少农民的土地，增加城市的土地，对农民本身就是不公平的。因此，在推行农村宅基地流转的过程中，如何更好地保障农民利益，是我们迫切需要解决的问题。笔者认为在城镇化建设过程中，要更好的维护农民的利益，实现农村宅基地使用权的顺利流转，应当进一步完善相关制度。

1．完善立法

首先，我国的《土地管理法》第11条只是规定了农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，并核发证书，使得建设用地使用权的有法律保障，却并没有规定将集体建设用地复垦为耕地，或者转换为其他种类的建设用地，应当履行什么程序，由哪个部门负责验收的问题。因此，在实践中出现的将宅基地等建设用地复垦为耕地的行为，无法保证复垦后耕地的质量，无法从根本上保障农民的权益。故建议国家尽快完善相关法律以保障农村宅基地等建设用地顺利复垦为耕地，充分保障我国的耕地资源。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

其次，从2004年我国开始实施城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩以来，我国农村的建设用地逐年减少，但是我国的《土地管理法》第47条只规定征收耕地的赔偿标准，对征收其他土地的规定过于原则，仅仅规定了由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。在实践中对农民权益保护不充分，出现农民“被上楼”现象等，导致多发的农民上访事件。因此，国家有必要完善《土地管理法》的规定，明确国家在征收集体建设用地的补偿费和安置补助费，保护农民的权益，同时完善相应的救济。

2．全面开展农村土地确权登记颁证工作

根据2012年12月31日的发布的《2013年中央一号文件》中的内容，我国将在5年内基本完成集体建设用地的确权登记颁证工作，明确了政府相关单位在进行土地确权登记颁证工作所需要的工作经费，全部归入地方的财政预算，并有中央财政予以直接补助。明确要求各级行政单位要提高重视程度，有关部门要予以充分配合，确保农村土地确权登记颁证能够按时完成。农村土地的确权登记工作有利于国家统筹下一步的农村土地制度改革，也能够避免土地资源的浪费，保障农民权益。

3．加快推进征地制度改革

《2013年中央一号文件》的规定，该规定明确要求国家在为了公共利益的需要而依法征收农民集体所有土地的时候，要进一步增加农民的分配比例，实实在在的提高农民的生活水平，并能够更好地保障失地农民的长远生计。同时该规定进一步明确要求相关部门要加快修订我国现行的土地管理法，尽快出台具体的土地征收补偿标准，进一步从法律上改善现有的土地征收程序，更加严格的规范政府的征地行为，要求修改后的土地管理法明令禁止补偿资金尚未落实的不得实施征收农村土地。再次提出要进一步改革和完善农村宅基地制度，更好地保障农民的宅基地使用权，更好地维护农民的权益。要求相关部门进一步从法律上规范城乡建设用地增减挂钩的试点工作。再一次强烈禁止农村的非经营性建设用地参与市场流转。这为推进土地征收制度改革指明了方向：在土地征收中要维护好农民权益，防止与民争利。

4．有序推进农业转移人口市民化

《2013年中央一号文件》的规定，该规定明确要求我国下一步城镇化建设重要任务之一就是有效推进人口的城镇化，特别是更好地让农民工在城镇落户。该文件要求尽快实现城乡一体化的户籍制度改革，进一步放宽外来人员在中小城镇的落户条件，进一步要求各地政府要加强对失地农民的后期辅助工作，保障农民不因失地而丧失基本的生存权利，同时该文件要求国家进一步推进社会保障工作，更好地保障农民工的基本权益，努力实现城镇基本公共服务常驻人口全覆盖。笔者认为我国的土地制度改革，从根本上是为了更好地推进我国的城镇化建设，实现国家土地资源的集约化管理和经营，为此，必须有序推进农业转移人口市民化。

5．完善社会保障制度

随着我国城镇化进程的不断加快，导致中国失地农民的数量已超过5000万人，并以每年300万人的速度增长，每征用一亩地将使1.5个农民失去土地。据抽样调查，有60%的失地农民生活困难，有81%的失地农民对未来生活担忧，其中担忧养老占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6% 。目前仍有大量的失地农民仍处于失地又失业的状态，并沦落到种田无地，就业无岗，社保无缘的艰难困境，成为城市中最困难的群体。因此，国家应当进一步完善我国的社会保障制度，尽快解决失地农民社会保障问题。

结语

农村的宅基地是保障农民基本生活的物质基础，宅基地使用权对农民生活具有特殊的社会保障性，因此，宅基地使用权对农民具有特殊的意义。如何在有效推进我国城镇化建设的同时，保障农民的权益，是宅基地使用权流转制度需解决的问题。　宅基地使用权流转制度是一个系统工程，需要不断的改进和完善。需要的不仅仅是立法规范、司法制度、部门机制，更需要各职能部门相互配合，有序推进，集中力量解决实际中遇到的困难。在宅基地使用权流转过程中，需要切实保护好农民权益，实现有序推进城镇化和农民权益保护的平衡，要不断探索总结成功经验，完善立法、全面开展农村土地确权登记颁证工作、有序推进农业人口转移、完善社会保障制度，不断推进宅基地使用权流转制度的规范、落实与完善。

来源：垫江法院