我国民事行政关联案件诉讼程序的立法缺陷与完善路径

我国民事行政关联案件诉讼程序的立法缺陷与完善路径

作者：许武星、向伟

摘要:我国现行民事行政关联案件在处理的程序存在诸多制度性障碍，降低了诉讼效率，不利于保护当事人权利，应摒弃单一的行政或者民事程序选择之争，通过寻求民事诉讼与行政诉讼的融合来解决行民诉讼冲突,使行政与民事交叉纠纷得以一次性彻底解决。

关键词: 民行关联案件；行政附带民事诉讼；民事附带行政诉讼；民行诉讼一体化

一、民事与行政相关联案件的处理现状

司法实践中，民事与行政争议相互交织是一种较为常见的法律现象，出现在民事或行政诉讼过程中的这些民事行政相关联案件,其特点之一是法院以包括抽象行政行为在内的规范性法律文件作为民事或行政案件审理的依据，当事人将具体行为或案件情形作为事实主张的证据或抗辩理由提出，在这类案件中，或者是当事人在提起行政诉讼的同时,请求人民法院解决随附的平等主体之间的民事争议，或者是当事人在民事诉讼中请求人民法院以解决民事争议为主，但在解决民事争议的同时需要以具体行政行为的解决为纠纷处理的先决条件。[1]然而,略加分析，不难发现，无论行政争议与民事争议之关联多么复杂,实际上就是民事诉讼的民事行政之关联争议和行政诉讼的行政民事争议之交织出现两种情形，而且在这两种行民诉讼相关联的情形中,交织在诉讼之中的行政争议与民事争议关联案件必有一个是审判所必须解决的前提条件。

依据诉讼理论，民事行政交叉案件处理的相互依附性导致了其存在公民诉权和审判效率难以得到保障的问题。民事行政交叉案件存在着两种不同的法律关系，由于缺乏明确的法律规定和基础理论的正确指导,我国法院内部又存在着严格的民事行政审判工作分工，因此，在审判实践中，多数法院会按照案件所涉的具体法律关系选择民事程序或行政程序进行审理。即尊重现行司法体制对民事诉讼和行政诉讼两种不同性质法律关系的处理原则，由两个业务庭分别进行审理，或者在不同法院审理相关联的民事行政法律关系。在审判过程中，对于存在行政行为争议的情况，有的法官在未经解决前提争议情况下，便以该行政行为为依据裁决，后因案件所涉行政行为之错，而出现民事与行政判决自相矛盾的情形，或者遇到行政诉讼中提出民事争议请求解决时，在民事诉讼中提出行政争议的解决请求,对于当事人的申请，既不否定也不肯定，对其置之不理，这样同样有失司法机关的功能定位。这时往往会出现案件久拖不决或者裁判结果相互矛盾的现象，当事人对判决提起上诉、申诉、信访，案件则陷入一而再、再而三的再审怪圈之中，一起可能较为简单的民事或者行政争议由于得不到及时解决，使审判工作陷入循环往复的缠讼泥潭。

由于目前对此类民事行政关联案件我国的诉讼机制缺乏相应的规范程序，在司法实践中也缺乏统一认识，使得法院在审理时比较被动，导致案件处理方式多种多样,处理结果也一定是千差万别的。民事行政相关联案件在审判过程中出现久拖不决或者行政与民事判决自相矛盾的现象，不仅浪费了有限的司法审判资源，损害了当事人的合法权益，而且严重影响了司法的公信力与权威性。

二、民事与行政关联案件产生的原因

按照现有部门法律的设计，行政争议与民事争议的处理本来是相互独立的法律体系，我国司法程序制度中的行政诉讼法和民事诉讼法等相关民事与行政诉讼程序规则对此进行规范，但是随着社会经济的发展公权力在传统的私法领域不断渗透，民法和行政法域相互交叉、重合的情形也不断增多，行民交叉争议在社会主义市场经济发展过程中大量出现，行政与民事权利义务相关联的案件也在大量涌现。[2]如法律法规规定行政登记确权为民事法律行为成立之法定要件，民事主体获得或享有民事主体资格或民事权利必须经过行政确认或某些行政行为的许可，在民事与行政相互关联的案件中一些民事事实的认定或民事责任的落实就要依赖于行政问题的先行解决，同样行政诉讼中具体行政行为之产生纠纷之解决也可能或必然会延伸至相关民事行为之中,产生民事争议。所以，民行政关联案件指的是民事与行政案件的处理依赖于相关行政或民事争议的有效解决为前提条件从而得以了结的民事与行政争议相互交叉的混合型纠纷类型。

处理此类案件的处理由于没有明确的法律依据和沟通机制，以至于出现了民事与行政交叉案件的归类难以确定的问题，各地人民法院对此类案件按民事立案还是按行政立案作法不一。案件如果是民事之争或行政之争的定性得以解决也就不存在交织的问题了，就可以由立案庭将案件分配至民事审判庭或行政审判庭依诉讼程序进行审理。事实是当出现行政与民事争议相互交织时，行政审判庭和民事审判庭必须得对行政诉讼中的民事争议、民事诉讼中的行政争议分别进行前提性审理。但如果当事人提起行政诉讼要求纠正行政机关的具体行政行为,其实质在于满足其内在的民事诉求,这样行政诉讼请求已经包含或转化为民事权益之争，此类诉讼审理既可合并也可以分别进行,则不存在行政与民事诉讼的纠葛了。[ 例如,因一块土地的使用权发生争议,一方不服行政裁决向法院起诉,认为确权错误,要求法院纠正政府的错误决定。在该诉讼中提起行政诉讼的根本目的在于通过要求法院纠正政府的行政裁决确认自己的土地使用权,当事人在提出行政诉讼同时提出自己的民事请求,或者其行政诉讼请求必然会延伸出其民事请求。]但也存在另外一种情况，如房屋所有权争议案件,当事人提起民事诉讼要求确权,当事人一方或多方为了证明自己拥有该房屋产权，会以房产管理部门颁发的产权证证明其对房屋的所有权,案件中房屋产权证这一具体行政行为的表现形式,一定程度上决定该民事案件的处理走向，房屋管理部门颁发房屋产权证的合法与否就必然成为解决房屋所有权争议的前提条件。从前面所提到的两类民事与行政相关联的交叉案件,其中一个核心问题就是当事人之间的争议必然是以民事权益为中心展开的,具体行政行为是民事争议的前置性问题,不管具体行政行为是由哪一方当事人提起,最终还是要解决社会中存在的人与人之间的民事争议。这其中也包括以民事争议为前提的行政诉讼行为，同样毫无例外地要归结到民事争议的行列。在民事与行政交叉案件处理中先行解决的行政先决问题,表现为法院审理民事纠纷案件时,能否在民事审判过程中一并审查所涉及的行政机关具体行政行为的合法性问题。对此在理论上和司法实践中并不存在不可逾越的鸿沟，人民法院是社会公正的最后一道闸门，有充分的权力审查具体行政行为的合法性，而不能因为存在民事审判与行政审判的分工而否定民事诉讼中审判具体行政行为的合法性。

在民事诉讼中，产生具体行政行为合法性审查的困难，不在于我国司法性质的独特性，而主要是因为我国司法实践中审判分工的不同，从而出现了民事审判权对行政审判不能干预的难题。[3]对此类案件的处理方式，我国现行法律虽无明文规定,但并不能认为我国民事与行政审判工作就不能一并进行，况且已有司法解释已表明民事诉讼中可以审查具体行政行为的合法性,并有权否定违法具体行政行为的有效性。由此看来，民行关联案件难解主要是因为司法审判分工误导了法院适用法律的统一性原则，另一方面，也是由于在审判实践中缺乏处理行政与民事争议交叉问题的法律依据，在审判中对于那些作为证据使用的行政决定即使错误也无法通过简捷的诉讼程序予以纠正，从而使这些错误的行政行为继续存在并发挥效力，既损害当事人的合法权益，又影响司法的权威性与公正性。

三、我国实行民事行政诉讼一体化的可行性

在我国现行的司法实践中，已存在民事与行政交叉案件统一由民事审判庭审理的实例。[ 2002年5月21日最高人民法院针对北京市高级人民法院请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》指出涉及专利权或者注册商标专用权的民事诉讼由知识产权庭统一审理。]2002年5月21日，最高人民法院在回复北京市高级人民法院请示时，指出民事诉讼涉及专利权或者注册商标专用权的,当事人就同一专利不服专利复审委员会的无效宣告请求复审决定或者同一商标不服商标评审委员会的裁定而提起的行政诉讼,统一由知识产权庭审理。该批复明确将专利商标民事纠纷中的行政民事相关联案件交由知识产权庭一并审理，在司法实践中已经开创了民事行政相关联纠纷案件进行一体化审理的先河。[4]早在1999年最高人民法院颁布实施的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条的规定也明确表明在行政诉讼审理之后，可以一并审结与该行政问题相关的后续民事争议。[ 第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”]该条规定的情形虽然只能说是行政审理过程中可以裁判附随的民事请求,也只是规定后续民事法律问题的解决，并不能解决行政或民事诉讼中的民事或行政性的前提性问题，但对于当事人所最注重确定的民事权利义务关系来说，当事人的民事权益才是民事行政相交叉案件之中心问题，在行政诉讼结束后，要求并且立法明确允许在行政诉讼后解决民事权益纠纷实质上在诉讼中已经解决了行政性的前提问题。

在全国各地的司法实践中，也业已出现了在民事或行政诉讼的过程中，对于民行交叉争议案件一并审理的做法。法院根据当事人或利害关系人的请求，在解决民事或行政争议的同时将处理民事争议必须解决的行政前提问题与处理行政争议将与该具体行政行为密切相关的民事争议一并予以解决，由此产生的民事行政诉讼关系不仅没有混乱反而理顺了诉讼程序，减轻了讼累，方便了群众生活。针对民行交叉案件的处理方式有两种:一种情况是以民事争议为主行政争议为前提条件的民事附带行政诉讼；另一种情况是将民事争议作为行政诉讼的附随问题解决，当事人不愿意再提起民事诉讼程序希望行政审判庭一起审清行政争议之后的民事法律关系，由行政审判庭一并审理符合附随民事诉讼条件的行民交叉案件。后一类型看似行政附带民事诉讼，其实质仍然是以民事权益为中心的行民交叉案件，故而也可以认为是民事附带行政诉讼，只是表现形式不同而已。[5]对于此两类诉讼模式,我国行政或民事诉讼法都未作明确规定,但实践证明在我国建立行政民事诉讼的一体化审理模式具有可行性，对于节省诉讼成本,提高诉讼效率,以及全面正确地处理纠纷,彻底解决民事行政的交叉争议具有重要的实践意义。

在诉讼程序制度改革过程中，有学者认为，审理民行相关联案件就是选择主诉讼程序的运行机制,在行政诉讼与民事诉讼之间进行简单的固定化地二选一。这种倾向过分强调了民事和行政诉讼因素的独立性,但却忽视了民事与行政诉讼之独特要素在诉讼程序进程中的融合性，部分要素不能相互取代但大部分程序是相通的。民行权利义务相关联的纠纷解决不是随着案件起诉的方式去确定行政附诉讼或者民事诉讼，民行交叉案件审理的中心焦点，在于追求解决理顺当事人之间的民事权利义务关系的程序合理性，这是当事人提起诉讼的关键点，在这类案件中,行政行为合法性的审查主要还是为了解决当事人之间权利义务关系的民事争议。从诉讼进行的整个过程中,争议双方始终围绕着重的是自己的民事权利义务,法院的判断也是始终以民事权利义务关系为中心确定行政行为的合法性。 在英美法系国家及东方日本国在受理行政诉讼时,原则上也是首先适用民事诉讼程序,部分适用行政诉讼的特别程序。我国实行一元制司法体制,不存在民事普通法院与行政法院的区别，民事和行政审判权的分野纯属法院内部的自行设计安排，民事与行政审判不存在严格的界限划分，审判资源在法院内部可以统一共享，可以通过法院司法系统对于审判力量进行科学合理地优化整合,在民事诉讼中处理和解决行政附属问题在司法制度的构建上不存在法律障碍。

在我国，对于民事行政相关联案件一并处理和解决既具有司法实践的必要性,也具有相关程序理论支撑的可行性，至于行民争议的附属性前提条件属于诉讼的技术性问题,在立法与司法解释没有明确规定的情况下,可以允许司法机关享有一定的自由裁量权,根据当事人的申请以彻底解决社会纷争为司法追求之目标，从保护当事人合法权益为出发点来衡量确定民事行政交叉案件的审判模式。所以，民事行政关联案件审理时以一般民事诉讼程序为原则，同时根据案件实际情况选择适用行政诉讼的特别程序，民事行政诉讼融合时根据审判的需要仍应保留民事诉讼和行政诉讼各自独特部分,而不是简单地进行主诉讼程序的选择,这样才更有利于行民交叉纠纷案件一次性彻底解决。

四、民事行政交叉案件程序冲突的解决路径

经过多年探索和实践,民事行政交叉案件不仅未得到有效合理的解决途径,还陷入了诉讼程序的选择困境之中。在此语境下，研究我国民事行政交叉案件解决机制至为重要，应当更新观念、拓展思维,从程序选择困境中摆脱出来,坚持和贯彻“以人为本”的法治理念，在此基础上始终坚持公正与效率兼顾的原则。民事行政关联案件一般存在多种可供选择的处理方式，法院内部审判资源的行政与民事分工，并不能成为选择民事行政交叉案件处理方式的障碍，这是因为司法系统是统一的，并不存在行政与民事法院意义上的分野，行政与民事审判的分工只是为了便于审理工作的顺利进行，是司法机关自己对内部审判事务的进行具体分工负责的表现形式。[6]基于我国统一的司法体制，对行政争议与民事争议相关联的案件在设计处理程序时,可以参考发达国家和地区审判组织一元化的模式，实行以民事诉讼为中心行政程序为补充的一体化审判方式。　　　　　　　　　　　　　　　

对于民行交叉案件的处理不能局限在审判阶段，至少要延伸至立案阶段，完整的民事行政交叉案件处理程序应该覆盖立案和审判两个阶段。因为一般情况下当事人提起民事或行政诉讼往往就单一的民事或行政纠纷提出诉讼请求，很少会非常理性地提出诉讼请求的前提性问题，这时立案庭应当就相关前提性的问题向当事人进行阐明，由当事人自己决定是先行提起前提性诉讼还是继续进行已提起的诉讼，若当事人决定不提起前提性诉讼程序，立案庭就应该尊重当事人的选择经过审前预审会议决定合并审理，将民事与行政相交叉案件一并移送相关诉讼业务审判庭一并解决。

无论民事还是行政诉讼都是由法院统一主持进行的,各业务庭无独立资格，实质上法官也无民事审判法官和行政审判法官之分。[7]目前,要有效解决民事行政交叉案件,就必须使行政审判庭和民事审判庭紧密协作起来,抛开民事行政案件审判权归属之争,由高素质的法官共同组成合议庭审理。在民事或者行政诉讼中当事人往往很难辨清所请求裁决的案件属于行政诉讼或者是民事诉讼，大部分情况只是根据其权利所受到的直接侵害向人民法院提起诉讼，法院在审查立案时才可能会对具体的诉讼请求做出一定程度的判断，但也只有在审判业务庭审理案件过程中，才会对案件的性质进一步做出判断，所以对于民事行政相关联的案件的性质归属没必要也没有理由在当事人起诉时就要求其做出准确判断，只有在案件进入法庭审理阶段，法官才有资格和能力对案件的性质做出评估，所以说，民事行政相关联案件以民事诉讼法为审判原则的一体化审理方式才是解决纠纷的唯一正确选择。[8]在具体做法上，若民事诉讼争议当事人已提起行政诉讼,民事审判庭应当裁定中止民事诉讼,待行政审判庭对行政争议作出裁判后再恢复民事诉讼；若在民事诉讼中当事人未提起行政诉讼的前提审判程序,则民事审判庭应当将其作为证据抗辨理由与民事诉讼一并审理,将行政行为直接在民事诉讼中进行审理并做出裁决，作为民事诉讼的证据引用。若当事人在提起行政诉讼时，并没有对其民事争议提出处理申请，则法院也没必要强行介入当事人的诉讼处分权。统一业务审判庭对民事与行政法律关系相交叉案件进行一体化审理。　

结语

总之，民事行政相关联案件的一体化审理，即能够明确案件的主要争点，又尊重了当事人的对程序的选择，将案件所涉及的民事法律关系及行政法律关系，分别按照各自的诉讼程序由同一合议庭一并处理，就民事行政交叉案件如果当事人提起了民事诉讼，则由民事审判庭对相关行政争议依照行政诉讼的特别程序进行解决；如果当事人就民事行政交叉案件提起了行政诉讼，则由行政审判庭对相关民事争议按照民事诉讼程序予以解决。因此，处理民行交叉案件应摒弃程序选择之争，其能否及时有效地审结不仅涉及到司法的统一性和权威性,更直接关系到公民各项权利的保护,通过民事行政审判工作的一体化方法来化解行民冲突,对于提高审判效率和保护公民合法权益都具有重大的理论与实践意义。　

参考文献：

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[3] 杨建顺. 日本行政法通论[M ].北京:中国法制出版社,1988:76.

[4] Alex Caroll：CONSTITUTIONAL & ADM IN ISTRATIVELAW ( revised edition ) [M]. Financial Times Pitman Publishing, 1998:53.

[5]夏青文.论行政附带民事诉讼[D].北京:中国政法大学,2006:76-89.

[6]李战，蒋文玉.论我国民事行政关联案件诉讼程序之重构--确立民事行政交叉案件审理的一体化模式[J].河北法学.2014(02).

[7]杨海坤,黄学贤.行政诉讼:基本原理与制度完善.北京:中国人事出版社,2005: 18 - 19.

[8]王韶华.民事诉讼制度和行政诉讼制度比较研究[D].北京:中国政法大学, 2004:153-157.

来源：长寿法院