浅议基层涉诉矛盾化解纠纷体系

浅议基层涉诉矛盾化解纠纷体系

作者：刘静

一 法院司法工作开展需要基层组织的配合

1、基层信息资源的贫乏。法院工作涉诉矛盾工作对象一般是处在基层的群众，要切实解决案结事了这一矛盾必须充分认识当事人的诉求的目的及内在动因，而这些都离不开对当事人生活环境及生活状态的了解。而基层的行政机关与司法机关有着本质的差别，他们为了执法必须深入到小区、村镇中去，而群众生活中一般也与行政机关打交道甚多。在公权力私法化的磨合中，越来越多的带有行政色彩的工作转移给了公益性事业单位或者其他民间基层的服务组织。这些单位、组织将面对更多关系百姓生计的事务，比如计生工作、社会保障工作、医疗保健、社区文化等，他们真正的直接接触基层群众，了解当生活状况。在法院下基层办案时，往往会到居委会、村支部等组织了解当事人的一些情况，并能获取有利的信息。目前，很多区法院并无派出法庭，也无常驻性质的巡回审判等相关工作点，无法时刻捕捉所在辖区社情的变化，当然这也不是法院的工作。

2、关系网络拉动的不足。化解涉诉矛盾需要法院积极采取各种方法做当事人的工作。中国社会表现出 “熟人社会”向“生人社会”转变的趋势，但现今仍然是一个“熟人社会”，利用熟人对当事人进行思想工作是法院工作的一种手段，做通当事人身边人的工作也就把涉诉矛盾工作做好一大半了，基层组织在拥有基层信息和人脉资源的前提下，能便宜的掌握当事人的亲属、工作关系网，加之和当事人在地域资源、交换资源的优势，便于接近当事人。但是由于多种因素限制，而法院自身职能特点很难启动这种方式。

3、群众存在较大疑虑。 在贫富差距加大、社会不公平现象增多以及腐败现象较为严重的的社会背景下，很多群众对法院的工作方式和工作内容存在一定误解，思想存在疑惑。法官在庭审中或者与当事人沟通中，经常会因语言表达上的不适或者当事人对法律程序认识的缺失导致认为法官偏袒一方。法官主动深入当事人住处联系调解工作，很多当事人不与法院配合，类似现象很多。究其原因，群众与法院接触少，相当于“生人”，畏惧、担心、猜疑等心理特征较为明显，加之司法威信度不高等社会背景，如果法院直接的去做工作效果欠佳。而与群众经常打交道的服务性的基层组织则易于当事人进行“真空式”沟通，也易接受。

4、司法资源有限性。如果法官在法院里“坐堂问审”仅做法律裁判是可以的，但要做到案结事了，消除法律问题后的更深层次的矛盾在中国社会是不现实的，必然要深入街道社区、村间地头，这就要花费大量的人力、物力、时间、精力等等，对基层法官来说，每年二百多件案件已经是勉为其难了，若再投入一部分精力去经常性的巡回做调解、息诉息访工作必然会熬尽法官的精力，客观上也行不通。

二、基层组织的分析及其对法院工作启示

联动基层组织从法院工作的角度来看，笔者认为以下几个基层组织应当纳入协助司法工作体系：派出所、社区服务中心、居委会、村委会、司法所及其他基础行政部门、企事业单位社会团体。

我们法官在处理很多邻里纠纷、人损的案件中，一般当事人在事发时都会报警，多数人第一想法是希望通过警察的介入解决争议，而少数人是通过报警来固定证据以备诉讼中的不时之需。而往往这些矛盾并不能通过警方来解决，公安方面因为案件量过大，一般可以通过诉讼解决的问题他们都不会继续处理，而只是做做笔录等固定基本事实，甚至仅是口头告知，连书面材料都没有。但是很多小纠纷最有效的解决时机就是刚刚发生的时机，如果放弃这个时机真正进入诉讼，双方当事人则会积蓄更多的怨气和仇视，给法院化解矛盾带来更多的麻烦。另外派出所掌握着辖区居民许多重要的信息资源。

社区服务中心（居委会）、村委会是与群众联系最为密切的基层组织，可以说这些组织是基层中为百姓服务的组织，涉及百姓切身生活的事务都离不开这些组织的服务和协助，管理性的功能较少，公民对其没有什么顾虑。一般来说，群众还是比较认可并乐于与这些组织打交道，而这些组织出于其服务或者管理性的功能，也相应掌握有辖区居民的一些基本情况甚至包括家庭生活情况，这些都是法院深入基层开展涉诉矛盾化解工作的有利因素。同时，居委会、村委会的人民调解委员会的工作也有利于法院工作的开展。

司法行政机关的司法所是与法院工作密切联系的机构，司法局承担指导人民调解工作。而且司法局与基层组织联系较为紧密，法院直接与村委会、居委会等组织交流沟通虽可以归于工作交流，但是法院直接指导该些组织调解工作并无法律依据，甚至有越俎代庖之嫌。可以考虑把司法行政部门作为向下联系工作的一个桥梁。

其他行政部门及企事业单位社会团体在涉诉矛盾化解上的功能。发生的涉诉矛盾很多是专业性或者技术要求比较高的案件，比如劳动争议、医疗纠纷，如果仅仅通过社区、村委会等机构来进行化解难度很大，应当把相应的行政部门或者企事业单位、社会团体等一并纳入涉诉矛盾联合机制之内。这些单位有医疗调解委员会、消协以及其他行政部门及企事业单位。

在这里不得不提的是法院送达难的问题，很多当事人在接到法院邮寄的传票时有意无意的拒收，或者知道自己被起诉躲避起来，导致司法工作难以开展，损害当事人的利益。如果法院将涉诉矛盾化解第一步放在基层组织去处理，则被告一般不会产生警惕，不仅能够解决送达问题，还能固定当事人的送达地址确认书，为诉讼工作的进行打下良好的基础。

鉴于以上思考，在当下社会发展处在矛盾激增、社会各种制度和观念悄然变化的时刻，法院系统必须要沉着思考。涉诉矛盾的激增带来了前所未有的挑战，法院在这里绝对不能也没有能力去孤军奋战，目前，各地法院已经很早的意识到这个问题，加强了与本辖区各组织的联系与沟通，徐州市法院系统的“五进”工作深入开展有力的推动了涉诉矛盾的化解工作，取得了显著成效，但是应当看到，我们还存在很多的不足：与基层组织配合如火如荼火热，群众反映冷淡，组织调解工作量很大，收效很小。这些工作多为“活动”而非“机制”，不能建立长效机制等，这是因为不能深刻把握“五进”工作理念，而是其流于形式。因此法院系统可以考虑建立一个全面、持久、有效的联动工作机制。

三、联动工作的程序构想

因为涉诉矛盾从广义来看，任何一个小的矛盾都可能演变成涉诉矛盾，化解每一个未进入诉讼程序的矛盾从另一个角度来讲可以说是在化解涉诉矛盾。但是在本文中，基于视角的不同，笔者以法院作为联动工作程序的启动点，并以此推开论述如何进行涉诉联动工作的程序。

1、党委牵头，各单位组织协调配合。应当有这样一个共识：无论是涉诉矛盾或者非诉矛盾，都是社会的矛盾，各社会机关单位组织均有责任去共同化解。能够调动各方力量的在辖区内只有党委和政府。因此涉诉矛盾的联合化解机制亦应在党委和政府的牵头和支持下才能顺畅进行保证效果。

2、法院统筹，有目的的甄别分流。法院应当有目的的去甄别案件进行分流。社会矛盾多种多样，如果不区分纠纷的种类一味的将案件分流给基层组织必定会带来工作的难度，效果不会明显。可以把涉诉矛盾分类为生活类矛盾与非生活性矛盾，前者大多为婚姻继承、邻里纠纷、部分物权纠纷、物业合同纠纷、部分借贷纠纷，这类纠纷一般不会运用到专业性的知识，而且贴近当事人的正常生活，双方当事人熟识，便于基层管理性或者服务性的组织去处理。后者为医疗纠纷、道路交通事故损害纠纷等需要专业性的知识去判析，而且当事人之间比较陌生，适于中立的有技术能力的社会调解组织参与处理，在案情比较明了的情况下，调解成功率比较高。

因此对于生活类基层组织调解程序涉诉案件的分流工作为：案件的甄别分流—进入法院的起诉案件，由立案庭进行甄别，对于婚姻家庭、邻里纠纷、遗产继承、物业纠纷等非技术性案件，将其分类要与相应的区域内的司法所，司法所将根据当事人的住所地选定该区域内基层组织并由该组织分配到具体的人民调解员进行调解，对于邻里纠纷等有出警的案件，应当联系社区片警协助调解。

对于非生活区的基层组织联动工作。类似于生活区的涉诉矛盾处理程序，不同的是立案庭将涉及医疗纠纷争议、消费者权益保护、道路交通事故损害赔偿纠纷案件进行甄别，如果当事人并没有经过相应的调解委员会、消协等进行调解的，由法院移交给司法局，由司法局进行分送调解。

在调解过程中，如果需要进行鉴定的，可以通过法院委托相关司法鉴定部门进行鉴定，鉴定完毕后将鉴定结果回复给调解组织。这样为了避免一方对鉴定结果有异议而浪费调解资源。

3、注重效率，避免司法资源浪费。对于上述两类案件法院必须在收到诉讼材料三日内将卷移交司法所，保证案件的处理效率。案件调解达成协议的，应当明确询问双方是否要求法院出具法律文书并告知法律后果，以避免双方达成协议后反悔起诉法院，浪费司法资源。

同时，法院向司法行政机关移交材料时应当有以下内容：委托调解函、送达地址确认书、诉状副本送达证，这样，即使案件没有能够得到调解，也能为后续的审判工作开展打下良好的基础。。

4、非诉优先，尊重当事人的意愿。除案情紧急必须由法院处理或者其它不适合进行非诉调解的案件，在案件转入相应的联动组织后，一方当事人明确要求法院处理的，应当通过司法行政机关将卷宗材料退回法院。

四、联动工作的建设构想

1、调解人员的配置及要求：每个社区（村、居委会）必须保证三名至九名调解员、一名司法协理员。调解员尽量从年龄稍长、在当地有一定名望的人担任，至少有一名社区（村、居委会）的行政人员。参与调解必须有人民调解员及司法协理员共同参加，这样既能保证对涉案当事人的基本情况有所了解，对涉案双方有所认识便于沟通和劝道，同时又有司法协理员提供基本的法律支持。

2、调解工作的相互协调。人民调解员在调解的过程中，如果需要其他组织的参与协调，比如在婚姻案件调解中邀请妇联或者双方单位进行协助，比如需要派出所出具相关的信息材料，可以直接或者通过司法所进行沟通和联系。

3、定期进行业务指导，调研化解现状。不可否认，虽然社区都有司法协理员，但是不可否认，包含人民调解员在内的这支数量庞大的队伍的法律素养还是不能满足矛盾需要的，法院有责任协助司法行政部门对这支队伍进行业务能力的培训，可以定期巡回指导。

4、建立基层矛盾化解电子网络系统、信息共享机制。该系统提供一套完整的化解信息机制，可以查询到目前的涉诉矛盾的具体案件、基本信息、进展情况，有利于各个基层组织及法院根据案件的处理期、化解工作进度等情况决定下步工作的安排。

5、争取党委支持，为基层组织化解矛盾提供更多的物质保障。基层人民调解员工作之所以效果不明显，一部分原因在于没有建立完善的考核激励制度。一些基层组织怠于调解工作，部分调解员的工作积极性不高，还有很多人民调解员身兼行政职位，很难有精力去做调解工作。因此有必要进行以下两点工作：第一，将社会矛盾化解工作包含涉诉矛盾化解工作纳入各系统的考核或者评优机制或加重其权重；第二，提高矛盾化解的奖励标准，特别是涉诉矛盾化解成功的标准。法院可以对于涉诉矛盾化解支出专项资金，提供支持和鼓励。

五、联动工作对法院司法工作的启示

正如前文所讲，若能够有效的联合基层组织、合理的建设联动化解机制、进一步提高司法协理员的法律素质，则基层组织的矛盾化解能力明显大于法院，通过分流后返回法院的案件如果再要求调解，则效果甚微，且会造成司法资源浪费。鉴于以上分析，本文认为，凡是分流调解未果返回法院的案件如无特殊情况，应一律以判决或撤诉形式结案，在考核调解率时对于该些案件应当予以剔除。

由于案件的复杂与多样性，法院现有资源及精力所限不可能将所有的基层组织纳入联动机制范围内，但是调动一切积极因素服务涉诉矛盾工作的努力不能放弃，比如可以通过司法建议的形式、媒体宣传的形式等等来带动法院基层工作的全面开展。

来源：丰都县法院