城市管理执法难的原因及对策

城市管理执法难的原因及对策

作者：宁陵法院 吕新杰

随着我县经济的发展，城市进程化的加快，一个良好的市容环境就成了我县物质文明和精神文明的标志，抓好市容环境管理就是抓好我县的建设。自城管监察部门在全国各地相继设立且建立了城市市政管理监察队伍以来，这支队伍对推动我县城市建设、繁荣与发展作出了重要贡献，我县的城管队伍经历了多次的改革与发展，成立了现在的市政管理监察支队，从而加大了执法力度。然而，在城市管理领域仍存在着诸多与城市管理要求不相适应的问题，阻碍着城管监察在城市管理工作中健康有序的发展。我主要从以下几个方面谈谈看法：

一、执法中存在的问题

（一）职能交叉，责任难查

城市管理行政执法部门行使的职权涉及城市管理的多个部门，就目前而言，规划、卫生、市政、园林绿化、环境保护、市容等部门都不同程度地承担着管理城市的职能，还有各街道的城管中队等。为此职能交叉给城市管理带来许多负面影响。

（二）法规不细，有法难守，法难责众，违法难究

社会需要法治，法治首先要有法可依。在城市的管理中,由于城市管理法规不细、过严或过松,不利于市民去遵守,不利于法规的有效施实，在一些特殊的环境下，执法者常会左右两难。公安武警部队在处置群体性事件时，有抓捕首恶的作战原则，它能取到良好的社会效果。但是在城市管理法规中，却不应有这样的规定，因为违法必究，这一原则只能作为个人的执法艺术来使用。在执法资源有限的情况下，我们平均用力去执法，结果是什么人都要追究，最后什么人都追究不了。“都闯红灯了，要罚一起罚”，“都违法建设了，要拆一起拆，不然别拆我的”。对同一时间同一情形人数多的违法行为的处理，有必要修定一些执法原则来指导执法人员的现场执法，以使在执法资源有限的情况下让执法人员有更明确的执法目标，不至于违法难究。

（三）、市政管理监察部门管理经费少，执法难度大，支配权小

目前，一是市政管理监察部门的经费不足，虽然经费是财政拨款，但远远不能满足对城市管理的需要。甚至有时靠罚款创收来维持，由此导致种种执法不公、执法不严、以罚代管等不正常现象发生。二是在众多行政执法部门中，城管监察执法的难度是有目共睹的。一方面由于相对人人员成分复杂，一些人文化程度较低，法律意识谈薄，认为自己不偷不抢，做生意不违法，当执法人员依法对其进行管理时，便破口大骂，与执法人员胡搅蛮缠，阻挠执法甚至暴力抗法。另一方面因为城管监察部门面对的对象大多是弱势群体，部分人员生活确实困难，以流动经营作为谋生的手段，一些市民尽管强烈要求有一个优美、整洁的工作、生活环境，但同时又受同情心的驱使，盲目同情违章经营户，进而片面指责城管监察执法人员，在一定程度上也助长了对管理的抵触情绪。 而且，城管监察队伍尚未纳入行政执法编制序列，不具备行政执法资格。城管监察队伍为事业单位，没有纳入行政编制序列，潜伏着不稳定因素。在行政处罚法颁布以后，执法行为更是步履维艰。三是城管监察工作一旦发生队员与被管理者之间的矛盾后，城管队自己没有处罚权，在行政处罚方面至今还是委托执法，手续上缺乏强制性。

二、主要原因

（一）部分法规与社会发展现状不符

一部好的城市管理法规应是既要利于市民遵守又要利于城市发展。一刀切的城市管理法规是不符合各城区的发展特点的。比如对于流动摊贩的管理，如果城市中心与郊区，主干道与次干道，行政中心与商贸中心没有区别，那只会产生更多的社会矛盾，甚至影响社会稳定。实际上，不少发达国家的城市是允许小摊贩存在的，如新加坡、美国纽约、芬兰都是允许小摊贩经营的，甚至可以占道，与我们不同的是这些国家根据自己的现状和特点对城市小摊贩经营制定了详尽的管理法规。

（二）市民法规意识和守法习惯不好

市民的法律素质不高、守法意识不强是造成执法难的一个主要原因。而这种原因的造成很大程度又来源于长期以来执法部门的执法习惯不好。讲人情，讲关系，过份地讲究以人为本，过份地把人文的关怀凌驾于法律的权威之上。如:执法队员依法取缔一个占道经营的残疾小摊贩，得到的并不全是理解与支持，而是不少的“没人性、土匪”等恶毒的骂声。一些官员看到一些居民住房有困难，不是依法利用手中权力迅速办理《建设许可证》，而是拍胸部明示先建再办手续。如此利用职权违反法规做“慈善”，给执法工作带来了不少的矛盾和障碍。社会上听官大的，按潜规则办事的已是不争的事实。大量存在的“违法受益，守法招损”的现象，给善于变通的违法者太多的逃避惩处的机会。执法中“钢”性不足，“弹”性过大怎能叫公民去自觉地守法用法。

（三）相关部门职能交叉责任划分不明

城市的管理执法工作多且杂，涉及到城市管理的多个部门。以前是什么部门都在管，什么部门都管不好。现在是一个部门什么都管，什么都难管好。这种情况出现的主要原因是城市管理各个部门的职责没有很好的理清。笔者认为现在政府内部存在一个极错误的认识，就是城市管理执法部门应承担城市管理的主要责任。其实城市管理行政执法局的主要职责是行使城市管理中的处罚权，也就是说其主要职责并不是管理，大量的城市管理工作还是应由相关的职能部门来承担。所谓管理，就是负责某项工作使顺利进行。如建设管理部门发放了《建设许可证》后，就要负责建设者按规划按标准进行建设；城市中的小摊贩多了，市场管理部门就要负责把这种经营方式规范起来，而不是一有问题就推向执法部门，结果只能以罚代管。处罚最终是代替不了管理的，它无法从根本上解决问题，只会给以后的执法工作增加难度。

（四）暴力抗法日益猖獗防护方法不多

暴力抗法的出现严重地影响了执法工作的顺利进行，一般情况下是执法中断，当事人逃避处罚；或是人员受伤，甚至事后执法队员遭报复，给社会造成负面影响。一些不法分子通过暴力抗法逃避法规处罚的成功，使得另一些不法分子也复制暴力以对抗处罚。“撑死胆大的，饿死胆小的”，“老实人吃亏”， 就是暴力抗法者的心理写照。这种心理的形成，实际上是长期以来执法者对抗法者没有有效的应对措施造成的。《行政处罚法》没有对暴力抗法的情形如何处理作明确的规定，甚至对不配合的违法者是否加重处罚也没有作说明，如此一来，违法者在利益的权衡中自然会采取暴力抗法以保护自己的利益。

三、为了解决这些问题我认为应当采取以下对策：

（一）划分城市管理等级区域，满足不同城区管理需要

城市作为一个地区的政治、经济、文化中心，各个不同的区域发展变化有着不同的特点和规律，所以在管理上必定要有所区别。比如工业区和风景旅游区都是外来人口密集的区域，在正规市场不能满足不同消费群体需要的情况下，必须充许流动摊贩的存在，为了照顾这些小经营者，政府应该为他们提供便利，划出不同经营区域防止占道经营。对于工业区与风景旅游区流动的摊贩的管理要有标准上的区别，风景区的管理还要注重经营形象的规范。北京王府井的小吃街，就是对小经营摊贩的一种有效管理，并形成自己的特色。新加坡在这方面的做法更成熟。新加坡成立了“小贩局”，小摊贩持牌设摊，采用“犯规记分制”管理办法，按扣分累积情况，分别采取暂时吊销、撤消营业执照的处罚，使得监督管理变成量化的管理，减少随意性，提高了可操作性；小贩局还制定并实施了摊位分级制度，以期更好的激发执照持有者改进个人与食物卫生和场所干净。如果我们把所有的小摊贩视为非法，只会加重执法部门的执法难度。

（二）强化管理，加大宣传力度，提高市民的素质，加强相关工程的建设进度。 强化管理是一切工作的最终决定因素，市政监察在城市管理中的效果最终取决于市民素质的提高。市民的素质得不到提高，硬件投入再多都不会取得良好的效果，管理工作也将是治标不治本。我们必须坚持“以人为本”的原则，运用各种途径和方式强化对市民的宣传教育，使他们认识到优美的市容环境对市民的日常工作、生活质量和招商引资具有的重要意义；了解城市管理的相关法律法规；理解、支持城管人员的工作，舍小利取大义，自觉抵制城市管理中的违章行为，形成一个人人爱城市，人人维护市容的良好氛围。加强相关工程的建设进度，早日完善城市功能。规划部门要早做规划，规划要有前瞻性，大局观。

（三）坚持“零容忍”的执法态度，促进居民守法意识的提高

“零容忍”的治理理念来自于纽约市前市长朱利安尼，他使纽约市成为了美国最安全的城市。这个理念的依据来自于“破窗理论”。 该理论指出，如果社区中有一栋建筑的一扇窗户遭到破坏而未得到及时修补，那么，肇事者就会误认为整栋建筑都无人管理，从而得到了自己可以任意进行破坏的心理暗示，久而久之，这些破窗户就会给人一种社会无序的感觉，各种违反秩序的行为和犯罪行为就会在公众麻木不仁的氛围中潜滋暗长，整个社会治安状况随之逐步恶化。在城市管理的过程中，我们的主要问题也就是对轻微违法行为的纠正是否及时。一个小摊占道经营在第一时间没及时处理，马上就会有第二、第三个小摊出现;一张小广告贴上了，没及时清理，马上就有第二、第三张出现;一个人闯红灯纠正不及时，就会有更多的人闯红灯。城市管理执法实行“零容忍”态度，就是在执法工作流程中，不管有多轻微的违法行为，在迅速取证后首先是清理，而后才是处罚。

（四）是尽快尽早给城管监察队伍定性定位，划清职能交叉部门的主次责任，坚持执法不严必究。一个单位、一个行业能否存在，取决于其存在的社会价值和国家政权的认可。近年实践证明，城管监察队伍已经成为建设文明城市必需的执法队伍。但由于没有给这支队伍明确的定性和定位，造成了这支队伍无执法主体资格，无执法依据的尴尬局面，对城市的规划、建设管理极为不利。鉴于此，希望有关部门将这支队伍定为行政执法单位，列入行政编制序列，以法规的形式授予这支队伍在城市管理中的执法主体资格，使其能够名正言顺地履行监察职责。

（五）是实现城市管理综合执法，成立综合执法局。从广州、杭州，重庆，以及周边兄弟城市等实施综合执法试点情况看，实施城市管理综合执法是新形势下加强城市管理的需要。城市实施综合执法以后，将执法队伍的权限扩大了，执法范围扩宽了，执法内容增多了，有利于避免多头执法、交叉执法，“看到的管不到，管到的看不到”以及“有利的争着管，无利的推着管”的现象将不复存在。而且，实施综合执法以后，将执法队伍的主体明确了，体制理顺了，人员增加了，有利于实施全天侯管理。还有，实施综合执法以后，执法经费由财政全额拨款，为执法人员提供了充足的经费保障，有利于调动执法人员积极性，提高快速反应能力，加大执法力度。因此，实施城市管理综合执法，对全面强化我县的城市管理是十分有利的。