涉诉信访形成的原因及对策

涉诉信访形成的原因及对策

作者：辉县市人民法院 院长 王 珏

涉诉信访指的是与某一具体诉讼案件相联系，上访人要求人民法院完成或满足某种诉讼请求的来信来访。近年来，全国法院涉诉信访工作形势一直很严峻，越级上访、进京上访、集体访等“三访案件”居高不下，且有继续增长的趋势。据国家信访部门的统计，涉诉信访已占全部信访案件总量的60％，涉诉信访已成为困扰人民法院审判执行工作良性发展的工作难点。这在作为新乡法院系统最大的基层法院，每年担负着5000余起案件的审理、执行任务的我院表现尤为突出，涉诉信访案件的处理耗费我院大量的物力、财力、人力，虽然经过三年来的集中处理，化解了一大批涉诉信访案件，上访人停访息诉。但同时上访老户重访势头不减，每年均发生新的涉诉信访案件，涉诉信访成为当前人民法院化解社会矛盾的重中之重。“冰冻三尺，非一日之寒”，本文笔者试图结合对我院发生的涉诉信访案件进行梳理，分析涉诉信访案件形成的原因，从改进法院自身审判工作，创新、健全涉诉信访长效机制层面提出对策，从而做好涉诉信访工作，推动社会矛盾纠纷的化解。

涉诉信访形成的原因

一、社会层面形成涉诉信访的原因

笔者认为，社会层面形成涉诉信访的原因，主要有以下三个方面：一是我国正处在社会转型期，在这个时期，由于经济关系调整的加剧和深刻的社会变革，使利益及其主体多元化，不同利益主体的自主性越来越强，相互之间的冲突越来越多，使各类矛盾纠纷进入多发、高发阶段，其中绝大部分又通过诉讼的方式聚集在法院，并通过涉诉信访的形式表现出来，作为定纷止争化解矛盾“最后一道防线”的人民法院势必成为社会关注的焦点；二是法院从机制上讲尚未独立，两审终审制度尚未得到广大民众的认可，服从法院终审裁判平衡不同利益主体之间的利益的观念在普通民众中尚未确立，终审判决判而不终的“弱势司法”影响了司法权威；三是 “强势信访”刺激了民众上访的积极性，信访机构增多、权力增强，由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构，民众通过信访获得了比诉讼解决利益之争之外更多的利益，致使民众信“访”不信“法”。

二、法院审判工作造成涉诉信访的原因

从法院审判工作查找涉诉信访形成的原因，笔者认为主要在以下几个方面：

一、随着我国依法治国进程的推进和社会主义市场经济的发展，各类纠纷不断涌现。由于各种各样的法律、法规都把诉讼规定为当事人解决纠纷的最终手段和途径，人民法院的受案范围日益扩大，受理的各类案件数量迅猛增长，人民法院的审判任务日益繁重，而能够胜任审判业务的工作人员数量却相对较少，这样的现实状况使不少案件很难得到及时处理，案件质量很难保证，当事人的合法权益难以得到应有的保护和救济，是涉诉信访案件形成的原因之一。

二、申诉或申请再审渠道不畅，申诉或申请再审立案难，再审改判难，尤其是刑事申诉再审案件，由于改判涉及到刑事赔偿，即使勉强立案也大多维持原判，错误裁判很难得以纠正，从而导致当事人越级上访，进京上访。

三、人民法院信访工作力量薄弱，信访接待人员年龄老化，业务知识更新缓慢，处理上访案件的能力薄弱。再加上目前信访案件甄别处理和息诉稳控实行“分离制”，基层法院无权对已经上级法院审理的涉诉上访案件作出处理，矛盾在基层法院得不到解决，当事人只有选择赴京进省上访。这在我院负责处理的几起涉诉信访案件尤为突出。例如上访老户郝林山、罗振有、罗太亮的案件，均经新乡中院、河南省高院再审，但当事人认为其上访诉求没有得到全部支持，长期上访。

四、在人民法院内部，未形成“大信访”格局和信访合力。相当一部分业务庭和办案人认为信访工作和自己没有关系，是立案庭的事，信访大局意识不强，单纯就案办案，忽视办案的社会效果。表现在：（一）审执脱节，审监脱节，一、二审和再审脱节，互不沟通，各审各判。（二）有些办案人员追求结案率，忽视调解率，不能做到案结事了。（三）部分办案人员责任心不强，审理案件不注重深入细致的思想疏导工作，不注重结案后的服判息诉问题，对已经出现的信访苗头不是主动去做工作化解、引导，而是任由当事人到处上访告状。

五、信访工作机制不完善，未建立健全经常性工作机制。法院信访工作责任制流于形式，不抓落实，领导包案仅限于挂名。包案责任制落实的不好，包案人很少能花费身心精力处理所包的信访案件，多为简单的走访，作一个谈话笔录，致使当事人反映的问题不能得到切实解决，是当事人由初访变重访，重访变老户。

六、少数审判人员政治素质和业务素质不高，司法不公或久拖不决、久拖不执，严重损害了当事人的合法权益，从而造成当事人上访。

化解涉诉信访的对策

基于上述涉诉信访案件的成因，笔者认为，应从社会层面和改进人民法院的工作来预防和减少、化解信访案件：

一、改进人民法院的工作化解涉诉信访

（一）法院工作人员要树立新的信访工作理念，增强做好信访工作的责任感。一是树立信访既是法律问题，又是社会问题和政治问题的理念。在坚持依法办事的同时，从讲政治的高度看待法院信访工作，认识到信访工作对社会政治稳定的重要性，强化信访工作责任制。二是树立“大信访”的理念。立案庭是信访工作的主要职能部门，其他审判业务部门和综合部门也需认真对待信访。从目前情况来看，群众来信来访所反映的问题涉及到法院工作的很多方面，没有各部门齐心协力，单靠信访部门是难以解决的。三是树立申诉信访是诉讼行为的理念。当事人和人民法院处理申诉信访，都必须依法进行，严格依法办事，坚决控制无理上访，提高信访工作质量。四是树立信访工作也是审判工作，是审判工作的一项重要内容的理念。提高办案质量和效率，认真、及时处理审判过程和执行过程中的信访，尽最大可能减少案件处理后发生的申诉信访。

（二)在立案阶段应强化审查工作，严格执行“法无明文规定不立案”的原则。坚持对当事人的起诉进行适度实体审查，特别是对原告的资格、诉求的内容和基本证据进行适度审查，避免出现无根据、无利益之诉。特别是对于一些新型案件、涉及群体性矛盾的案件，应采取谨慎稳妥的态度，坚持从严审查和逐级请示的原则予以处理。负责立案的工作人员在立案时要向当事人送达“诉讼风险告知书”，使当事人对诉讼程序和结果有个预期的了解，理智对待诉讼，减少诉讼风险，从源头上减少涉诉信访案件的发生。

（三）在审判工作中，要进一步强化公正和效率意识，狠抓办案质量和效率，严格执行实体法和程序法的规定，努力克服重实体、轻程序的不良倾向，确保在法定期限内审、执结案件，做到实体公正、程序公正，努力减少错案的发生，防止当事人因司法不公或久拖不决、久拖不执而上访。

（四）在审判工作中应贯彻“调判优先，调判结合、”的审判指导原则，大力提高案件的调解率和主动履行率，真正达到“定纷止争、胜败皆服、案结事了”的目标。当前特别要注重引导当事人在自愿互谅的基础上，达成协议，自愿履行，多调少判。要在加强民商事调解工作的同时在行政诉讼中尝试案外行政和解制度，加大对刑事附带民事案件加大调解力度，在执行中强化和解工作，促使当事人债权及利益的实现，最大限度减少不和谐因素，减少涉诉信访案件的形成。

（五）在审理案件中，注意做好当事人的思想疏导工作，及时发现和处理当事人的上访苗头，防止因工作失误引发当事人上访。

（六）要树立“人人都是信访责任主体”的观念，在法院内部形成信访大格局和信访合力，要把预防和减少涉诉信访案件的发生贯穿于案件审判的各个环节。审判人员在搞好案件审理工作的同时要考虑到案件执行的问题，防止审执脱节。对在审理中发现当事人转移、隐匿、损毁财产以逃避法定义务时，要及时采取必要的财产保全措施加以制止，为案件审结后的顺利执行打下良好的基础，防止执行“死案”的发生，使当事人的合法权益得到实现。同时要在裁判文书的制作上很下功夫，做到裁判论理充分，裁判内容确定无异议，对特定标的物表述清晰完整，判决内容的履行符合生产、生活实际，防止人为“执行难”现象的发生。加强一、二审和再审的沟通和联系，注重当事人在纠纷中利益的平衡，寻求最佳处理方式和最佳处理结果，防止各审各判，一案出现多个大相径庭的判决，避免当事人因对判决结果不理解而上访。

（七）要在案件申诉审查工作中，推行再审审查听证制度，增加申诉再审审查的透明度。要尽量缩短审查立案和再审案件审理的周期，对符合再条件的坚决依法再审，对错误的生效裁判要勇于纠正，切实解决申诉再审立案难、纠错难的问题，防止因申诉渠道不畅导致当事人上访。

（八）在审判工作中应认真贯彻落实判后释法答疑制度。办案人要在结案后，向双方当事人特别是败诉方当事人说明判决的理由和根据，消除他们对法院裁判的不理解，真正做到定纷止争、胜败皆服，达到案结事了的司法目的。

（九)探索建立涉诉信访长效工作机制，使涉诉信访工作步入规范化的规道。一是坚持“院长接待日”制度，畅通信访渠道。二是将信访案件的发案和办理情况纳入干警绩效考评制度之中，在千分制考核中占400分，以年度内法官所办案件发生进京赴省上访的数量和办结不同级别的信访案件数量给予相应的加减分，以此提高审判、执行人员做好涉诉信访工作的责任感和积极性，最大限度防止和减少涉诉信访案件的发生。三是在已有的判前释法、判后答疑、信访风险评估制度的基础上建立案件交叉回访制度。即在正常的审理、执行案件办结后，由原承办人之外的干警对案件的审执情况是否存在程序、实体、工作作风、文书错误等问题进行回访和解疑答惑，对可能发生的信访隐患及早发现、及早化解。四是建立小额执行案件垫付制度。即对于执行标的在5000元以下、被执行人下落不明、无财产可供执行的追索劳动报酬、赡养费等类案件，先用法院设立的专项资金垫付救急，防止这些案件转化为信访案件。五是完善案件流程管理、案件评查等制度，提高案件审执质量，从源头上防止新的涉诉信访案件的产生。六是建立涉诉信访案件异地审理制度。就是将疑难的涉诉信访案件提请上级法院指定、移转至异地法院审理，从而在一定程度上排除当事人及关系人对案件的非正常影响，确保案件得到公正审判。

二、注重整体联动，聚合全社会的力量，化解涉诉信访。

在解决社会矛盾过程中，作为司法机关的人民法院只能依照程序法和实体法处理信访人反映问题中与案件有关的诉求事项，而实际上，处理好一件涉诉信访案件，往往不仅仅是对案件的审查、复查及执行，还必须做大量的案件处理之外的工作，如解决上访老户的生活出路问题、家庭实际困难等，在复杂的社会矛盾和多样的群众需求面前，单靠人民法院一家唱“独角戏”是不可能来实现“案结事了、息诉罢访”的工作目标的。基于此，我们清醒的认识到司法权的这种局限性，探索建立依靠地方党委政府人大、政协和相关职能部门，分流和化解社会矛盾的多种途径。

一是紧紧依靠地方党委政府，充分调动包括社会法庭在内的其他社会矛盾解决机构的作用，通过诉外途径化解社会矛盾，分流法院的案件，将矛盾化解在基层，减少诉讼信访压力。通过向辉县市委汇报、建议，在全市二十二个乡镇全部建立社会法庭，对赡养、土地承包纠纷、数额较小的买卖合同、民间借贷纠纷等十类关注民生的民事纠纷案件，由法院进行“预登记”后，委托社会法庭就地调处，并由市委专门制定了《辉县市社会法庭工作月考核评分办法》，由法院对各乡(镇)、村社会法庭工作进行考核，一月一排名、一月一通报，从而确保社会法庭不是花架子、不是走过程，督促各乡镇社会法庭积极开展工作，在诉讼之前化解社会矛盾。截至到今年7月31日，辉县市社会法庭共调解案件429件，有效的缓解了诉讼和信访压力，在我院的建议和推动下，辉县市的“党委领导、政府支持、司法引导、各界参与”的人民调解、行政调解、司法调解相互配合、相互衔接的大调解格局已初步建立。

二是落实涉诉信访案件司法救助制度。即在办理信访人反映法院执行不到位或刑事案件中被害人应得到赔偿，因被执行人或被告人无履行能力得不到赔偿导致申请人或被害人生活困难的涉诉信访案件时，通过向当地党委、政府申请涉法涉诉救助资金进行救助，解决信访人的经济困难，缓解生活困境，使他们感受到党和政府的关怀，从而息诉罢访。截止到2010年7月底，我院已使用各类救助资金和奖励基金50.9万元，使23起案件得以化解，36人受益。

三是向辉县市委汇报，由市委决定将个别疑难复杂案件纳入辉县市大信访格局处理。例如在办理李培顺申请执行强筋面粉厂工伤赔偿一案过程中，因被执行人没有履行能力，李培顺和其女儿因伤、因病都瘫痪在床，家庭生活极其困难，李培顺之妻艾素珍从2007年以来多次进京赴省上访反映我院执行不力。经我院多次向市委主要领导汇报，今年年初，在司法救助解决李培顺以往工伤赔偿款后，今后的赔偿款由被执行人的主管机关—辉县市粮食局按月垫付，待企业破产时一并扣除，把该信访案件划上一个圆满的句号。类似的案件还有董建荣、张刘栓案件，都是难以执行的案件均交给了乡镇解决。这些“钉子案”、“骨头案”在有关部门的帮助下得以化解，大大减轻了法院的信访压力。

四是实现化解和稳控的有效衔接。涉诉信访案件如何处理，是人民法院的职责所在，应有法院依照法定程序审查办理。涉诉信访人员的稳控问题，应按照“属地管理”的原则，由信访人住所地或居住地所在的乡镇、村、社区等基层组织负责,建立“法院管案件，政府与基层组织管稳控”的工作机制。例如，我院今年5月份在重审阮本录等6名水利伤残人员犯聚众扰乱社会秩序罪一案时，为防止辉县市的水利伤残人员串联闹事，报请辉县市委责成数百名水利伤残人员所在的乡镇、村的包稳干部负责稳控，保障了庭审的有序进行，有效避免了群体性上访事件的发生，取得较好的法律效果和社会效果。

涉诉信访是当前的一个突出的社会问题，涉诉信访的处置是一项复杂的综合性社会工程，非靠一阶段的集中处理或几个化解途径、方法得以根治，它是社会发展中出现的问题，因此也需要在发展中统筹解决。在当前及今后一个时期，人民法院要认真践行“为大局服务，为人民司法。”主题，紧紧围绕化解社会矛盾、创新法院工作、促进廉洁执法三项重点工作，充分发挥司法的能动性，以维护广大人民群众的合法利益为根本出发点，通过加强源头治理，公正、高效的审判，优质、便捷的服务，为民排忧解难，调整和平衡各种社会关系，不断满足人民群众的新要求、新期待，实现全民和谐，社会和谐。