关于健全完善审判管理制度的调研报告

关于健全完善审判管理制度的调研报告

作者：驻马店市中级人民法院 王东风

[内容摘要]本文第一部分通过对中原某市两级法院的审判公正、审判效率和审判效果的指标进行实证分析，指出了存在的问题及其原因。第二部分对法院内部二元结构简要分析，为法院管理的改革提供了理论前提。第三部分对法院管理的理论观点和实践探索进行整理评析，并提出文章的观点。第四部分对完善审判管理办公室构建提出了体系性的制度建构。

[关键词]实证分析 法院二元结构 审判管理办公室

审判管理制度在我国司法制度建设中是一个新兴领域。20世纪90年代中后期，一些法院率先对审判流程管理进行有益探索，开启了审判管理改革的先河。人民法院第三个五年改革纲要也明确提出“改革和完善审判管理制度”、“健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”、“规范审判管理部门的职能和工作程序”。设置专门化的审判管理机构是改革的重要内容之一。但是，如何界定审判管理权与事务管理的界限，如何定位审判管理专门机构的功能和职责，采取什么方法和措施具体实施审判管理工作，这些都是在推进审判管理改革中必须面对的重大问题。本文对此问题进行了初步探讨，以有利于审判管理制度的健全与完善。

一、中原某市两级法院审判管理的实证分析

(一)基本情况

表一：关于审判公正指标的统计

时间 基层法院一审陪审率 一审上诉改判率 一审上诉发回重审率， 二审开庭率

2007 14.9% 4% 7.5% 79.7%

2008 32% 9.2% 10.1% 79.3%

2009 34.2% 6.7% 14.1% 69.8%

从表一可以看出，近年来一审陪审率分别是14.9%、32%、34.2%，有逐年增长的趋势。尽管一审上诉改判率有下降之势，但仍然没有达到5%以下，一审上诉发回重审率更是逐年偏高。

表二： 关于审判效率指标的统计

时间 法官年人均结案数 结案率 一审简易程序适用率

2007 36 90% 55.5%

2008 40 88.2% 39.7%

2009 51 94.7% 41.4%

从表二统计来看，无论是法官人均办案数和结案率都有较大幅度的提高，而一审简易程序适用率相对较低。

表三：关于审判效果指标的统计

时间 上诉率 申诉率 民事调解率 信访案件数量 实际执行率

基层院 中院

2007 8.5% 1.4% 70.1% 22.32% 38 84.7%

2008 9.2% 1.5% 69.19% 30.4% 41 91%

2009 8.4% 0.6% 80.57% 40.51% 164 94.8%

从表三中可以看出，该市法院的审判效果指标整体上还是不错的。基层法院和中院的民事调解率均高于60%和30%，案件实际执行率三年来平均高于90%。但是上诉率超过了5%，申诉率超过了1%，尤其是信访案件增长幅度还是比较大的。

从表中可以看出，每年度的3月、6月、9月的结案数要远高于本季度的前两个月，而到每年11月份的结案率更是大幅度的增长。每个结案高峰之后，都会迅速进入结案低谷，结案不均衡，前松后紧、大起大落状况非常明显。

（二）当前制约法院审判管理的因素分析

1、案件流程管理存在漏洞和盲区。现行审判流程管理机制在防范案件超审限方面发挥了重要作用，但仍存在一些漏洞。比如，从立案到开庭审理的环节，审判流程一般相对紧凑，而开庭后的合议及宣判这些环节缺乏有效监控，完全由承办法官自主掌控。承办法官的效率意识和职业责任心，对该流程环节的长短起到重要作用。另外，案件中的中止审理、审计、评估、鉴定等环节目前普遍未被纳入流程管理系统，处于监管的盲区。调研中还发现有些案件还存在利用当事人调解、和解可以暂停审限计算，来“合法”规避案件监管，造成审限被变相拉长，影响案件流转。

2、内部管理规章制度不健全，与诉讼法律法规不衔接、不配套。

诉讼法律法规虽然对法院的基本诉讼程序作了明确规定，但要将这些程序规定具体落实到操作中，仍然需要完整、配套的制度和措施加以明确和细化。一方面，由于管理工作分散在各个部门，不能形成规模；缺乏统一的管理机构，使管理成为审判庭的一种附属职能，所以很难制定出一套与诉讼法律法规相配套的内部管理规章制度。另一方面，由于这种混杂的管理模式所表现出来的管理上的分散性、操作上的无序性和心理上的随意性，恰恰顺应了普通人追求自由和惰性的本能，使得管理者失去制定配套制度和措施的积极性。

3、是没有形成法官审判绩效量化考评管理机制。目前，法官审判绩效考评没有与案件审判质量与效率评估有机结合起来，科学的量化考评管理机制尚未形成。在考评指标设置方面，长期以来习惯于单纯以结案率、发改率等考核审判工作质效，特别是在片面追求年终结案率的导向下，出现了一些背离审判工作规律的做法，造成日常案件积存多，收结案比例失衡。

二、法院内部管理的二元结构分析

法院内部存在二元化权力结构即审判权力与行政权力。解决纠纷进而实现正义的目标依赖高度专业化的审判活动，审判权力就是由审判人员拥有的对纠纷作出权威决断的一种权力形式。审判权属于专业权力，审判人员的权威根源于其公认的法律技术能力，其权力的来源是专业知识和法律，权力主体主要是从事司法决策的审判人员构成的审判组织，其角色特征具有独立性。　　

法院作为正规设立的组织，通常存在专门的行政人员，负责维持法院的运营以及协调法院成员的活动。审判活动离不开人力、物力、信息资源，而这些资源的获取依赖于法院的行政系统，行政权力对作为正式组织的法院而言是不可缺少的，如司法行政管理、行政人员资源的分配、法院规章秩序的保证，法院审判活动的实现依赖于法院的行政活动。法院行政权力是依靠包括国家法律、政府意志、社会要求、法院规定等特定的强制手段形成的影响和支配法院内部成员和机构的一种权力形式。行政权力处理机构程序，帮助维持机构本身，属于科层权力。行政人员的权威依赖于正规法令支持的法定契约，其权力来源主要是法律和行政指令；权力主体主要是从事行政决策审判、管理人员和执行命令的行政人员构成的系统，其发布整体行政决策或者执行具体指令。对于正义化身的法院而言，科层化的行政权力显然是法院得以维持和运行必需因素。　　

审判系统要求意志独立，行政系统要求命令与服从。每个法官在审判事务上都被看作是独立的决策者，体现了审判权力的独立性，受此影响，即使是和案件审理相关联的行政事务的决策，法官也只是极其一般地受到院长的控制与指导。法院行政是为了维系法院组织、服务于审判活动实现的目标而存在的，所以法院行政人员受到来自审判以及行政的双重指令和控制，在行政事务上每个行政人员被看作是的服从者、执行者，体现法院行政权力的附随性。　　

对应法院二元化的权力，法院内部存在两种结构：独立型平权结构的审判系统和隶属型科层结构的行政系统。　　

从法院审判活动的专业定位来看，法院组织具有突出的平权性结构。法官是法院的构成基本和核心要素，法官对法院的运行具有相当大的支配权，他们有权决定自己的命运，除了法律其不应有别的上司。平权性结构主要是从事案件审裁的审判系统，体现为独任法官、合议庭到审判委员会等平权性结构。　　

从法院组织架构的官僚定位来看，法院具有明显的现代社会科层体制特征，即法院有法定的目标，有明显的等级性结构，明确的工作任务划分和权限关系以及管理规范等，法院的等级性主要是从事管理和服务的行政系统，体现为从院长到庭、室、局负责人的一个直线等级结构。　　

在平权型审判系统中，审判人员忠于专业标准，信守专业理想，除了法律法官就没有别的上司，审判专业人员则依据专业决定，实现其专业职责；在等级型科层体制行政系统中，行政人员忠于组织，行政人员遵守命令，服从上司；在执行任务上，完成上级交付的任务。审判人员、行政人员以及诉讼参与人在法院组织中具有不同的身份、地位，不同个体价值观、行为方式、行为目标的差异性均表明法院结构的异质特性。法官与双方当事人之间存在冲突，法官是代表正义对纠纷居中裁决，双方当事人是利益冲突者，角色不同决定二者的行为方式，差异性表现在二者存在着树立权威与抵制权威的冲突。审判人员与行政人员之间存在冲突，从专业需要出发，审判人员主张人格化的、无阻碍的和具有弹性的独立审判的环境，而从管理和服务需要出发，行政人员期望一个理性的、程序性的和稳定的环境。法官认为自己应决定审判工作以及相关的行政事务，具有工作的决定权，关注视角是公正和公平。行政人员倾向于从法院资源有效配置、调动法官积极性等方面进行制度设计，关注视角是组织的效率和效益。行政人员倾向追求服务部门利益的最大化，而审判人员则强调应该更好地为审判提供优质的服务。审判人员的专业定位要求他们能够自由地确定自己的工作目标，行政人员的官僚定位要求他们服从等级的判断和指令，二者角色特征、行为方式、价值观存在着冲突。官僚组织中所使用的控制结构是权威等级，有赖于上级的指示控制的，专业组织中所使用的控制结构受自我施加的标准和同业集体的监督的控制，这构成了专业系统和官僚系统之间的基本区别特征。　　

所以，在司法领域，审判员和合议庭享有较大的权力，审判权以专业定位的独立型平权结构的形式存在，行政权以官僚定位的隶属型科层结构形式存在，两种不同性质的机构共存于法院之中，构成了法院内部管理的二元结构。　　

三、法院内部管理的改革思路

为了更好的协调好法院内部管理的二元结构，理论界和司法实务界都做出了积极的努力，为更深入研究法院内部管理奠定了较好的基础。

（一） 法院内部管理的学理探讨

国内法学界对法院内部管理结构关系的研究主要有以下几种观点：

张卫平教授建议法院内部机构设置可以只设置刑事、民事、行政庭，取消一些专业审判庭，法院可不再设立庭长、副庭长之类行政性官员。案件分配之类的事务性工作可交给类似现在的立案庭来完成，也无需再设置分管各审判庭的法院副院长，而只需要设置协调法院内部关系的法院院长和主管法院事务的事务局长。[1]

苏力教授认为应该将法院组织的行政事务和司法事务加以区分，司法改革不能仅限于审判方式改革，而应更侧重于法院的行政管理制度的改革，要将目前混杂在审判制度中的具有行政管理性质的程序从审判过程中分离出去。[2]

章武生教授认为法院内部机构调整应当将审判权和司法行政权分开，具体方案是取消法院内部行政级别的设置，统一法官等级；大幅度消减法院内部行政事务；院长的职权明确在重大司法行政事务上，只扮演一个组织者和协调者的角色。[3]

肖宏法官提出法院管理、司法行政管理和审判管理的法院管理的三维构造，改革的关键性问题是撤消带有行政管理权的审判庭的设置，建议统一司法行政管理部门，建立法官评鉴机构，实行法官自治管理等。[4]

上述观点从不同角度对法院内部管理的改革提出了非常有价值的理论支撑。张卫平教授主张设立法院事务局来完成案件管理之类的事务性工作，但是对业务审判庭的取消显得改革幅度过大，实践中不易操作。苏力教授也提出了在审判管理制度中分离出行政事务的程序，但并没有提出具体的改革方案。章武生教授观点是要尽量取消法院内部的行政级别的设置，将法院管理集中于审判事务中去，显得过于乐观，而忽视了法院内部不可缺少的行政事务。肖宏法官提出要撤消审判庭的设置，建立纯粹的法官自治管理机构，这种观点仍然是过于强调了审判权，而没有对审判管理事务的办理提出更令人信服的设想。

（二)法院内部管理的实践探索

以天津法院为代表的法院内设机构改革整体模式。天津市高级人民法院在1998年呈报最高人民法院的《中国法院五年改革设想》中提出了“一室三委”的中国法院管理工作目标模式。一室三委是指在院长领导下设立院长办公室( 院长直接领导的综合办事机构) 、审判委员会( 以研究室为日常办事机构) 、法官教育培训管理委员会( 以政治部为日常办事机构) 和司法行政管理委员会。除一室由院长直接领导外, 其他三委各由一名副院长负责。这种模式是在法院现有内设机构框架内, 通过对各机构按职能性质进行“合并同类项”而进行的初步整合, 是一种实现分类集中管理的过渡性模式, 为将来压缩非审判部门、合理设置审判部门、最终形成中国法院管理模式的目标模式雏形。[5]

以连云港法院为代表的审判管理机构再造模式。连云港市中级人民法院将现有的审判研究力量和审判管理力量进行整合, 利用法院研究室的编制, 成立了审判研究和管理办公室来行使包括案件质量评查、审判质量效率指标考核及法官审判业绩考核等在内的各项审判管理职能及研究室原有的审判调研等各项职能。该办公室直接对院长和审判委员会负责, 并基于院长和审判委员会的授权行使审判管理职能。该模式实现了审判管理工作与法院政务管理、人事管理、行政管理与审判业务工作的分离, 是一种对原有机构进行职能整合和改造而不新增内设机构的审判管理机构改革模式。[6]

以湖北省秭归法院为代表的审判管理机构新建模式。湖北省秭归县法院于2001年设立专门审判管理机构———审判管理局, 对法院内设的业务职能部门和基层法庭行使管理、监督、协调、服务等四大职能。管理职能主要是对法院各项审判工作进度、质量进行宏观管理, 对每个案件的审判流程进行跟踪管理, 对法官承办案件的数量、质量进行管理, 协助法官考评委员会对法官考核。监督职能主要体现为案件质量评查。协调职能指对审判流程中遇到的问题, 及时召集各部门进行协调, 使审判工作高效运转。服务职能旨在为业务庭开展审判工作提供各种便利, 解决各种困难, 保证审判工作高效、顺利进行。审判管理局作为审判委员会的办事机构和内设的一个综合部门, 其级别高于其他业务部门, 受审判委员会指导并对其负责, 在法院的审判工作中居中心地位。[7]

以成都法院为代表的法官自治管理机构模式。成都市中级人民法院在积极论证的基础上, 正在酝酿成立法官委员会。这是一个在院党组的领导下, 以全体法官为管理主体和管理对象的民主决策机构, 是实现法官管理法院和法官管理自己的组织形式。法官委员会的管理权限不涉及已由审判委员会行使的审判管理, 主要涉及大部分行政管理和法官管理。设立行政事务委员会、法官选任委员会、法官考评委员会、法官惩戒委员会。这种模式较好地体现了法官对法院司法行政事务和法官事务的民主管理和自主管理。[8]

江苏省法院系统的审判管理办公室模式，是一个以评估体系为基础与导向，包括审判信息处理、审判宏观决策、审判程序控制、审判质量控制、法官行为激励在内的综合性审判管理模式。这一模式发挥着对审判质效的监控评估功能、对司法行为的规范引导功能、对法官司法业绩的评价激励功能和对司法决策的建议辅助功能，一个包括以审判委员会为决策机构的宏观决策管理、以审判管理办公室为专门机构的中观综合管理和以审判业务部门为基础单位的微观个案管理等内容的审判管理体系日趋完善，初步构建了以审判管理办公室为主导、院长、庭长等各层面审判管理主体积极参与、人人有责的大审判管理格局。[9]

笔者认为，天津法院系统提出了“一室三委”的中国法院管理工作目标模式代表了我国法院管理改革初期的积极探索成果。这种模式仅仅是对办公室、研究室和政治部的职能加以调整，还没有考虑到审判管理与行政事务管理相区分的问题；以连云港法院为代表的审判管理机构再造模式只是利用法院研究室的编制, 成立了审判研究和管理办公室来行使包括案件质量评查、审判质量效率指标考核等职能，从而过于加重了研究室的负担，让研究室的职能变得模糊不清，不易操作；以湖北省秭归法院为代表的审判管理局模式是第一次提出了专门的机构来管理审判事务，具体极其重要的积极意义。但是，该种模式仅审判管理局作为审判委员会的办事机构和内设的一个综合部门,受审判委员会指导并对其负责，实际上还是混淆了审判管理和审判事务的界限，审判委员会是审判组织，让其承担审判管理事务的职能将会影响审判委员会研究重要案件的职能；以成都法院为代表的法官委员会模式强调了法官自治的精神，但是该委员会主要涉及大部分行政管理和法官管理，较严格了区分了法院内法官和行政人员的界限，是不是法院内行政管理处不再管理法官，会造成法院内形成两种不同的行政事务管理模式，显得机构过于混乱。

我们赞同江苏省法院系统的审判管理办公室模式，理由如下：

审判管理办公室模式具有以下明显特征：一是具有基础性。审判管理办公室承担的任务不是单纯的统计与分析，它贯穿了立案、分案、审限管理、结案、涉诉信访、执行等过程，融合了统计、通报、分析、评价、决策、措施、推进和调整等手段。这种审判管理方式，对于提高司法决策水平，规范司法审判行为，强化法官办案的质量意识和责任意识，防止和纠正审判工作中存在的偏差等方面，发挥着不可替代的基础性作用。二是具有全局性。审判管理办公室是对审判工作进行全方位、立体化的管理，涵盖了审判信息处理、审判质效控制、审判决策部署、法官行为激励等环节，是法院案件审判、司法改革和队伍建设的重要手段。同时，审判管理办公室还对人事管理、政务管理和司法行政管理起着辐射带动作用。三是具有系统性。审判管理办公室是一个相对完整的独立系统，由若干子系统组成，它是围绕一定的管理目标，由多个管理主体和管理对象共同参与，依靠若干机制和制度支撑运转的有机体系。审判管理办公室涵盖了两个层次的体系：一是横向维度体系，即它是一个包括审判决策建议、质效管理、信息通报、协调服务、督促检查等环节在内的平台体系；二是纵向维度体系，即它又是一个包括以审判委员会、院领导为主体的宏观决策管理、审判管理专门机构为主体的中观综合管理、审判业务部门为主体的微观个案管理以及法官为主体的自我管理在内的管理体系。各种子系统的有有机衔接，相互辐射和相互促进，充分发挥审判管理综合效能。

四、与审判管理办公室配套的相关制度构建

本文的观点是赞同法院内部成立审判管理办公室模式。但是对于如何建构，各地法院做法不一，笔者认为应当以制度建设为基础，构建法院内部的审判管理体系。

（一）设立审判管理办公室机构层次的制度构建。

笔者认为是审判管理工作的专门机构就是成立的审判管理办公室。在这一管理层次,要围绕审判质效指标评估、案件流程管理、案件质量评查、法官业绩考评等方面工作,全方位地建立了相关的管理制度。要制定《审判质量效率指标体系统计评估规则 ),对质效指标的统计、评估、通报作出具体规定,并建立指标数据的定期督促检查制度;制定《关于案件报结手续及审限调整的若干规定》,严格各类案件报结、审限变更的程序和标准;制定《案件质量评查工作实施细则》、《案件质量评查工作操作流程》,并在全省法院率先制定了《案件质量评查档案管理规定》、《案件质量评查内部通报样式》,全面规范案件质量的评查工作;着眼于对法官审判业绩的科学、客观评价,制定《法官审判业绩考评实施细则》、《法官审判业绩考评工作操作流程》,采取指标量化评分的办法对法官审判业绩进行评价。为保证审判管理工作的业务开展，要尽量吸收本单位退二线的业务庭长参与指导工作。

（二）领导决策管理层面的制度构建。

决策管理层面主要指院长及审判委员会、审判管理委员会对审判管理工作的决策管理。在院长决策管理层面,要建立审判管理的专题调研制度,及时对审判管理工作中发现的问题开展调查研究,为领导决策提供科学的参考依据;通过质效指标、案件质评、业绩考评等相关规定建立审判管理工作定期通报制度,为院长掌握审判工作动态提供有效的渠道。在审判委员会、审判管理委员会的决策管理层面,要通过《审判委员会议事规则》、《审判管理委员会议事规则》的制定,对审判委员会、审判管理委员会决策审判管理工作作出程序性规定,要求事关全局的审判管理措施出台,必须经过审判管理委员会、审判委员会两层机制把关,提高审判管理措施的权威性与公信力,增强其贯彻落实的力度。

（三）各业务庭自身管理层面的制度构建。

业务部门自身管理是审判管理的重要环节。要加强审判管理专门机构管理的同时,注重审判业务部门自身管理制度的建立与完善。一是建立部门质效指标分析通报及例会点评制度,定期对部门质效指标进行分析研究,认真查找、解决审判工作运行中存在的问题。二是完善案件质量把关机制。建立审判长联席会议制度,定期对疑难、复杂案件进行研讨;制定《关于裁判文书的若干规定》,对裁判文书拟稿、核稿、签发人的责任作出明确界定,推行裁判文书合议庭成员会签制度,强化庭长、合议庭成员对案件的把关。三是建立部门内部的岗位目标考核机制,将办案数及民事案件调解率等重要的质效指标分解到每一名法官,并将其与法官的岗位目标管理挂钩,建立有效的部门内部管理激励机制。

（ 四）上下级法院监督管理层面的制度构建。

为充分发挥质效指标体系的导向功能,促进基层法院审判工作水平的全面提升,要制定《基层法院审判业绩考评实施办法》,对基层法院审判质效指标数据进行量化评分,客观评价基层法院审判工作以及基层法院院长的工作实绩,并建立了相应的奖惩激励机制,促进基层法院特别是一把手切实重视审判工作。此外，还要建立对基层法院发改案件专项检查制度,专题分析基层法院案件被发改的原因,加强对基层法院审判工作及质评工作的监督与指导;建立了基层指标数据的定期分析通报制度以及定期督促检查制度等等。

（五）审判管理结果利用的制度构建。

审判管理工作能否取得实际成效,审判管理结果的利用是关键。要建立《法官审判业绩考评结果利用办法》,规定审判业绩考评结果的三种利用方式。一是与法官晋职晋升挂钩,审判业绩考评结果作为干部选拔任用考核的重要内容,与笔试、面试、民主测评、领导评议等因素共同决定干部的选拔任用与否。二是与法官的评先评优挂钩,规定评先评优必须从审判业绩突出的法官中产生。三是对审判业绩差的人员采取一定的惩戒措施。同时,将基层法院审判业绩与基层法院评先评优挂钩,将审判业绩考评结果作为对基层法院工作评价的主要依据。

（六）管理协调机制的制度构建。

构建审判管理协调机制,保障审判管理工作高效、有序开展,是人民法院“三五”改革纲要提出的重要命题。还要以下几个方面构建审判管理协调机制: 一是信息、资料的收集传输机制。要在全市两级法院建立质效指标数据自动生成的网络信息系统,实现了上下级法院之间数据的无纸化传输;通过《案件质量评查工作操作流程》、《法官审判业绩考评工作操作流程》的相关规定,建立卷宗材料的收发登记制度,保证了审判管理信息、材料的及时收集与传输。二是沟通反馈机制。审判管理办公室通过审判管理通报、案件差错反馈、考评公示等形式将审判管理信息反馈给审判业务部门,促进审判管理工作的公开与公正。三是协作研究机制。成立由审判管理办公室牵头负责的协作研究机制,对审判工作中存在的一些跨部门问题共同进行研究。四是要与纪检监察部门互动机制。制定《关于建立纪检监察与案件质评互动机制的若干意见》,增强案件质评工作对信访投诉案件的监督力度,使其成为查处违法违纪行为的重要渠道。五是与委托鉴定部门协调机制。制定《司法鉴定委托流程管理暂行办法》,对审判管理办公室、司法鉴定部门如何协作规范司法鉴定事项作出规定,可以有效地缩短司法鉴定的周期。

注释：

[1]参见：张卫平:“论我国法院体制的非行政化”，载《法商研究》200年第三期，第10-11页

[2] 参见：苏力：“论法院的审判职能与行政管理”，载《中外法学》1999年第五期，第36-46 页。

[3] 参见：章武生：“司法独立与法院组织机构的调整”载《中国法学》2000年第三期，第52-53页。

[4] 参见：肖宏：“中国司法转型期的法院管理转型—兼对司法行政权与司法审判权在法院内部分离管理的论证”，载法律适用》2006年第八期，第67-72页。

[5] 参见：张柏峰: 《中国的司法制度》, 法律出版社2004年版, 第29页。

[6] 参见：江苏省连云港市中级人民法院: “案件质量评查体制的反思与重构”, 载《人民司法》2004年第10期, 第33- 34页。

[7] 参见：彭少玲: “基层法院设立专门审判管理机构的探析”, 载www.chinalawedu.cn。

[8] 参见：四川省成都市中级人民法院: “关于法官委员会的构建”, 载《法律适用》2004年第8期, 第18- 20页。

[9] http://www.docin.com/p-56933476.html