加强民事诉讼监督的立法建议

加强民事诉讼监督的立法建议

作者：三门峡湖滨区法院 郑见林 柯于新

内容摘要：2001年11月11日中国加入世界贸易组织，各种民事诉讼案件大量增加，对司法公正也提出了更高的要求，本文通过分析民事诉讼监督的立法现状，指出我国现行的民事诉讼监督工作存在的一些问题，针对这些问题，笔者就加强民事诉讼监督提出几点立法上的建议，主要有以下内容：一是针对在民诉法第一百八十五条中规定的应当提出抗诉的四种情形，认为规定较笼统，且没有规定上诉程序的抗诉。通过对上诉主体、抗诉程序、抗诉标准的分析，建议应适当减少不必要的诉讼环节，赋予基层人民检察院抗诉权，建议赋予检察机关上诉程序的抗诉权.二是通过对赋予检察机关民事公诉权的良好社会意义的分析，又借鉴外国立法的经验，认为赋予检察机关民事公诉权的范围包括：侵犯国家利益的案件、损害公共利益的案件、损害公共设施的案件、其它民事案件。通过以上措施，有利于检察机关更好的发挥监督体系，为先进生产力的发展创造良好的法治环境。

一、加强民事诉讼监督的紧迫性和重要性

经过15年的艰苦谈判，2001年11月11日，一记激荡人心的槌声在卡塔尔首都多哈响起，古老的中国从此敲开了世界贸易组织（WTO）的大门，进入了一个全方位、多层次、宽领域、对外开放的新阶段。入世既使中国成为国际经济规则的受益者，也对中国法治提出了严峻的挑战，WTO规则对成员有普遍的约束力，每个成员都必须接受并履行这些规则，为了顺应WTO规则要求，入世前后，全国人大常委会的民商法律立法速度空前加快。如1999年3月颁布了《合同法》，同年8月出台了《个人独资企业法》，同年12月修订了《公司法》，2000年8月修订了《专利法》，2001年10月修订了《商标法》和《著作权法》，使法律调整的范围越来越广，也使平等主体的法律关系在不断地增加和复杂化。各种民事纠纷到法院成为诉讼，因此就存在不服法院判决的申诉。另外，为了适应形势的需要，人民法院的改革也突出了民事审判地位，法院搞刑事审判的和搞民事审判的比例大约是二八或一九的关系，形成了“大民事”的审判格局。同时，世贸规则中的国民待遇原则、非歧视性原则、公开透明原则对司法公正提出了更高的要求。而民行监督的目的就是为了维护司法公正，由检察机关来监督法院的审判活动，是由我国的司法体制和检察机关的性质决定的，发挥检察权对审判权的制衡与监督作用，更有利于保证司法公正的实现。因此，检察机关强化民事法律监督职能是适应新形势发展的客观需要，加强这项工作有利于规范外商投资环境，有利于平等保护各类市场主体的合法权益，整顿和规范市场经济秩序，为先进生产力的发展创造良好的法治环境；有利于在全社会大力倡导合乎社会主义先进文化发展方向的社会公德、职业道德和家庭美德，促进依法治国和以德治国的有机结合；有利于解决群众告状难、申诉难的问题，纠正司法不公，惩治司法腐败，维护司法公正和司法权威。

二、民事诉讼监督的立法现状

“检察机关行使宪法赋予的法律监督职责”，其内设机构民行检察部门履行着民事诉讼监督的职能。由于民行检察起步晚，在理论上、立法上、实践上都存在着一些问题，是整个检察工作的薄弱环节。立法上的缺陷如不予完善，将长期并根本性的制约着民行检察工作的深入发展，主要表现在三个方面：

（一）现行立法的总则和分则的规定相互矛盾。在民事诉讼法中，关于民事诉讼检察的规定，总则和分则不相一致。总则规定检察机关有权对民事审判活动进行监督，规定的范围十分宽泛。但是，在分则中，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉。具体的、可操作性的规定又十分狭窄。在这样前后矛盾法律规定面前，检察机关的民事检察监督进退两难。

（二）法律赋予检察机关的民事抗诉权过于狭窄。抗诉，是检察机关行使法律监督职能的一项重要权力。包括上诉程序的抗诉权和审判监督程序的抗诉权。完整的抗诉权是将法院全部的判决、裁定、调解都置于监督之下，检察机关对一审判决、裁定、调解和二审判决、裁定、调解都可以抗诉，而不论其是否生效。现行民事诉讼法规定的抗诉权，并不是完整的抗诉权，而是审判监督程序的抗诉权。按照这样的规定，检察机关只能对二审判决、裁定和一审生效的判决、裁定进行抗诉，凡是没有生效的判决、裁定，检察机关无权抗诉。这就是所谓的“事后监督”。

（三）法律赋予检察机关的民事检察监督职权过于狭窄。检察机关的民事检察职能既然是对人民法院的民事审判活动进行监督，那么，就不应当仅仅享有抗诉权，仅仅对人民法院的民事审判活动中的生效判决和裁定进行监督，而应当按照民事诉讼法总则的规定，对民事审判活动实施全面监督。然而，现行立法除了赋予检察机关所谓的“事后监督”的抗诉权以外，再没有任何其他的监督权力，检察机关在这样的立法面前，无法实施全面的法律监督职责。

三、加强民事诉讼监督的立法建议

（一）完善民诉法第一百八十五条的建议

为便于论述，不妨将民诉法第一百八十五条摘录如下：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定发现有下列情形之一的应当按照审判监督程序提出抗诉：（1）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（2）原判决裁定适用法律确有错误的；（3）人民法院违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的；（4）审判人员在审理案件时有贪污、受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”由此不难看出人民检察院对民事诉讼的监督不同于刑事诉讼的监督，是按照审判监督程序在人民法院的判决、裁定提出抗诉。上级人民检察有提出抗诉的权力，基层人民检察院只能提请抗诉，而无抗诉权，该条只笼统规定了四条抗诉标准，可操作性差，且没有规定上诉程序的抗诉。据此，笔者详细分析一下该法条的缺陷及完善的建议。

1、抗诉主体的缺陷以及完善的建议

实践中，大量的民事、经济案件是由基层人民法院办理的。因此，基层人民检察院最易发现确有错误的裁判。而按民诉法的规定抗诉主体是最高人民检察院和上一级人民检察院。基层人民检察院只有提请抗诉的权力，而无抗诉权。这样一方面基层人民检察院做着审查、立案、提请抗诉、出席再审法庭、列席审委会等大量工作，另一方面案件要经过基层人民检察院、（市）人民检察院、中级人民法院、基层人民法院（中级人民法院大多指令基层人民法院再审）四个环节。这样势必造成案件周期过长，司法资源浪费，不能有效的维护司法权威和司法公正。有的申诉人到检察机关申诉期间，法院依据生效的裁判强制执行，申诉人被拘留、财产被执行，而当检察机关作出抗诉，同级人民法院裁定中止原判决的执行，原审法院再审支持抗诉意见，撤销原判决时，原来的执行不仅是毫无意义的劳动，而且容易造成新的执行难，这不仅不利于服务市场经济和维护社会稳定，也不符合司法效益的原则，因此，民诉法第一百八十五条关于抗诉主体的规定应予完善。

笔者认为，为充分体现法律监督职能，真正做到维护司法权威和司法公正，应当减少不必要的诉讼环节。建议赋予同级人民检察院抗诉权。实践证明基层人民检察院是能够胜任提请抗诉工作的，根据现在的工作流程看，也一定胜任抗诉工作。当然在具体办理案件时，作出抗诉的机关，应当在送达抗诉书的同时，向上级院报送抗诉书及有关材料，实行备案审查。上级院接到材料后，认为抗诉不当的，应当书面通知下级院撤回抗诉，或者提出修改意见再次送达抗诉书，以体现上级的监督作用，同时也与刑事诉讼中的抗诉相一致。

2、抗诉程序的缺陷及完善的建议

抗诉是检察机关行使法律监督职能的一项重大权力，完整的抗诉权应该包括上诉程序上的抗诉和审判监督程序上的抗诉，而现行的民诉法却把上诉程序上的抗诉给取消了，仅对审判监督程序上的抗诉权加以规定。依据这种单一的抗诉方式，实行民事审判检察监督，实在不能完整地履行宪法赋予的监督职责。国外许多国家实行的是三审终审，甚至是四审终审。而我国实行的是二审终审、取消上诉程序的抗诉权，不仅剥夺了检察机关对民事审判监督的权力，而且有碍司法公正。

检察机关提出抗诉后，同级人民法院往往指令下级人民法院再审。再审时，原审法院作为审判机关重新审理案件，检察机关作为再审程序的启动机关依法派员出席再审法庭支持抗诉，并对审判活动是否合法实行法律监督。可对法院作出的判决结果无法实行法律监督，还要借助当事人的上诉权进入二审程序。如果当事人放弃了上诉权，或者当事人因故错过上诉期，那么检察机关对错误的判决就无法实行法律监督。

从民诉法第十四条的规定可以看出，检察机关对民事审判监督是广泛的，只是分则规定的过于简单，笔者建议应当赋予检察机关上诉程序的抗诉权。

3、抗诉标准过于笼统，应予完善

民诉法第一百八十五条规定了四条抗诉标准：“原判决认定事实的主要证据不足；原判决适用法律确有错误；人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定；审判人员在审理案件中有贪污、受贿、枉法裁判行为的。”这四条规定过于笼统，实践中不易操作。2001年9月30日，最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条共计十八项把一百八十五条第一款（一）至（四）项抗诉的标准予以细化。但这毕竟是一家之言，民事案件的审判权在人民法院。笔者建议民诉法应将抗诉标准予以细化，或者最高人民法院与最高人民检察院能够联合下文明确抗诉标准。

（二）应赋予检察机关民事公诉权

1、时代发展急需立法赋予检察机关民事公诉权

随着市场经济体制在我国的建立、发展，人们的价值观念发生巨大变化，我国社会生活中涌现出大量的损害国家利益、社会公共利益的违法行为，如贱卖国有资产、超标排放废水、废气、假冒商标等。这些违法行为使国家长期积累的财富大量流失，国家有限的自然资源和生态环境遭受严重破坏，使公民人身、财产受到损害，使一些企业濒临破产倒闭。这些违法行为有相当一部分属于民事行为。对这些民事违法行为应如何通过民事诉讼追究其法律责任，有哪些主体享有公诉权，如何行使这一公诉权，我国现行法律还没有作出明确系统的规定。目前，这种立法状况既不能使国家利益、社会公共利益得到有效保护，也不符合时代进步与社会发展的需要。特别是我国加入WTO后，现行法律存在着与国际接轨的问题，WTO规定了很多政府的义务，大都涉及国家公益的职能。各国都通过民事诉讼保护公共利益，而我国就会因缺少诉讼主体而丧失应得的利益。检察机关作为法律监督机关，维护国家利益是义不容辞的责任。在所有的国家机关中，检察机关由于自身所具备的条件和特点，是提起民事公诉最合适的主体，因此，立法赋予检察机关民事公诉权有着迫切的现实意义和必要性。

2、国外关于检察机关提起民事诉讼的立法

对于检察机关提起民事诉讼国外立法已有先例，尤其是法、英、美等国规定的较为详细、完善。大陆法系的代表法国，采取国家干涉民事案件的立法原则，干涉对象以公益事项为限。检察官是国家利益、社会公共利益的代表。凡是涉及到国家利益、社会公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活动，检察官参与其中就可以充分发挥维护国家利益、社会利益、公共利益以及特定的、需要国家提供特别保护的公民利益的作用。英美法系的代表美国，检察官是政府的代表，代表政府行使诉讼权利，对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提起诉讼，参加诉讼，出席法院，保护政府和公众的利益。如举世闻名的美国政府诉微软公司案，就是检察官代表美国政府提起的诉讼，我们的近邻俄罗斯、越南的有关法律，也规定了检察长、检察院参加民事诉讼的必要性。

由此可见，检察官代表国家利益提起民事诉讼是世界各国检察机关的职能之一，各国法律都作了普遍规定，我国立法时应借鉴各国立法先进经验。

3、赋予检察机关民事公诉权的范围

关于检察机关提起民事诉讼的范围，立法时参照各国立法的有关经验，并结合我国当前改革开放，完善市场经济体制，进行现代化建设的实际情况，按违法行为侵犯的客体不同，确定以下四类案件可由我国检察机关提起民事诉讼。

（1）侵犯国家利益的案件。在我国现阶段民事领域中，侵犯国家利益的违法行为主要有侵犯国有资产所有权，造成国有资产流失的行为，如合同双方当事人严重违反国有资产管理法规，利用合同这一合法形式，非法处分国有资产；破坏国家资源的违法行为，如个人或企业未经许可对森林资源滥采滥伐，非法开采矿产资源，非法使用国有土地，此外还有外国商品在我国进行倾销，其行为侵犯了我国民族企业的权益，影响民族工商业的发展，构成对我国利益的损害，也应由检察机关提起民事诉讼。上述违法行为的主体包括了公民、法人、其他社会组织以及外国人。客体都是国家整体利益。

（2）损害公共利益的案件。是指违法行为直接造成不特定多数人的人身、财产损害的案件，主要包括因环境污染导致周边居民人身、财产损害的案件，电信、电力等公用企业凭借垄断地位损害公众利益的案件，因产品质量而导致众多消费者受损的案件等，其中最为严重的是环境污染致害的案件。环境污染是人类的公敌，随着我国工业的发展，该类案件近年来明显上升，已威胁到人类生存，尤其是在我国进行的西部大开发中，有些地区正在走着先污染后治理的老路。因此，检察机关有必要着重对此类案件提起公诉。

（3）损害公共设施的案件，该类违法行为所侵害的客体具有特殊性，是不特定的多数人人身、财产以外的合法权益。其违法行为包括人民、法人、其他组织非法占用公共设施，影响公众的正常使用；有责任的单位或个人对公共设施未给予合理维护而造成损害等。此类违法行为，由于不涉及对个体直接利益的损害，一般无人追究，我国现行民事法律也未规定对这类违法行为的诉权。因此，为维护公共利益，应立法赋予检察机关对此类案件的公诉权。

（4）其他民事案件。例如没有起诉主体的案件，此类案件由于无人具有起诉主体资格而无法提起诉讼，即使违法行为造成了严重的损害结果，受害人的合法权益也不能受到法律保护。如侵犯无近亲属死者名誉权、肖像权、隐私权的行为。此外，企业之间的低价倾销，假冒商标等不正当竞争行为，表面上侵犯的是与之竞争企业的利益，实质上损害了广大消费者的利益，破坏了社会主义市场经济秩序。

综上所述，立法赋予检察机关民事公诉权是我国经济发展，社会进步的必然要求，是建设社会主义法治国家客观需要，符合国际民事诉讼立法潮流。确立检察机关提起民事诉讼制度，有利于检察机关从事审判监督程序这一单一的“事后”监督方式，发展为提起诉讼、参加诉讼、提出抗诉即“事前——事中——事后”的监督方式，形成开放的全方位民事行政检察监督体制，更好的发挥检察机关法律体系监督，维护国家、社会、公民合法权益的作用。