对当前司法确认问题的几点思考

对当前司法确认问题的几点思考

作者： 全椒法院 王化霞

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，并于2013年1月1日施行。修改后的民诉法完善了调解和诉讼相衔接的机制，在特别程序中专节规定“确认调解协议案件”，即第一百九十四条和第一百九十五条，明确规定当事人申请司法确认调解协议的程序和法律后果。关于司法确认案件的法律文书形式，《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第八条规定了“确认决定书”和“不予确认决定书”。修改后的民诉法第一百九十五条明确了司法确认案件的法律文书为“裁定书”，既体现了司法确认案件的实质审查特点，也不同于法院诉讼调解后制作的调解书；同时赋予强制执行力，规定了“裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行”。

一、司法确认的意义

作为一种颇具中国特色的非诉讼纠纷解决方式，人民调解具有扎根基层、分布广泛、组织健全、方便快捷、不伤感情、省钱省力等特点，其在解决纠纷中具有特殊而重要的作用，被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”，被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。然而，《人民调解法》仅规定人民调解协议“具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”，并未赋予人民调解协议强制执行的法律效力。如果发生当事人不自觉履行协议的情况，人民调解活动所有的前期成果即将面临“毁于一旦”的危险，当事人先前所有的努力也会因此而“功亏一篑”。审判实践经验表明，调解协议缺乏法律强制力是诉讼外调解功能弱化的关键原因，是制约调解制度发展的瓶颈。人民调解机制要想发挥实效，关键就在于人民调解协议所确定的权利义务关系能够得以实现。鉴于此，构建一个严谨周密的司法确认程序来强化人民调解协议的法律效力、实现“调诉对接”，就显得很有必要。

司法确认通过对调解协议的确认，赋予了调解协议强制执行的效力，对维护调解的公信力，有效维护当事人合法权益，促进社会矛盾化解具有重要意义；司法确认工作在支持调解工作的同时，缓解了法院日益繁重的案件压力，有效分流社会纠纷，减少或避免涉诉信访案件的发生；司法确认不收取当事人费用，有利于减轻当事人的诉讼成本，避免司法资源浪费，从而最大限度降低纠纷解决的社会成本。

二、司法确认存在的问题

（一）司法确认工作成效不明显

法院开展了调解协议司法确认工作，但是收案数量少，力度不大，方法不多，进展不快，成效尚不明显，人民调解、行政调解等调解组织的力量不足，难以适应当前调解工作的需要，各种非诉讼解决纠纷方式之间缺乏协调性，当事人选择非诉讼纠纷解决方式的积极性不高。人民群众对法院的工作不能完全理解，在引导其寻求其他救济途径解决或经其他调解组织先行调解时，认为人民法院推诿搪塞等一系列的矛盾和问题成为制约司法确认工作尽快发展的重要因素。

（二）“执行难”的困扰

由于公民法制观念淡漠，社会主义市场经济发展同时，民众法制观念方面的发展没有跟上，大量的债务人道德观念、法制观念淡薄，逃债、废债、赖债的思想严重。认为赖债不会坐牢，有的债务人甚至目无法纪，视法律和法院法律文书为儿戏，公开肆意对抗法院执行。经法院多次传票传唤拒不到庭，最后使法院不得不加大执行力度，强制其履行义务。还有一些被执行人欠债后，为躲避执行而外出躲藏或与执行法院搞游击，这些被执行人采取各种手段与法院软磨硬顶，逃避执行，以各种手段千方百计转移、隐匿、消耗其所有的财产，达到不履行或少履行其应履行的债务的目的。一旦查找到了被执行人的财产，被执行人、案外人以各种理由提出执行异议由此，许多经司法确认的人民调解协议得不到执行而被拖延积压。

（三）监督救济程序缺失

经司法确认生效后的调解协议，可能出现因调解不慎或审查不严导致错误确认的情况，对错误的司法确认予以纠正就显得十分必要，但是在《人民调解法》和最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中对此都未有涉及。

三、对当前司法确认问题的几点思考

（一）关于司法确认程序的案件管辖问题

根据《若干意见》和《最高人民法院关于人民调解司法确认程序的若干规定》（以下简称《若干规定》）规定，当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖，但不得违反专属管辖的规定。人民法院在立案前委派人民调解委员会等调解组织调解并达成调解协议，当事人申请司法确认的，由委派的人民法院管辖。通常情况下，司法确认案件都在调解组织所在地基层人民法院管辖。新民事诉讼法基本上吸收了司法改革的这些成果，明确规定司法确认案件的管辖法院为调解组织所在地基层人民法院。当然，这种规定并不排除双方当事人在不违反专属管辖的前提下进行协议管辖。在个别情况下出现委派法院与管辖法院不一致的，法院也可以通过先立案、后委托、再转化为法院调解书的方式，避免不方便管辖问题的出现。

（二）关于司法确认案件的审查问题

关于司法确认案件的审查方式，究竟是形式审查，还是实体审查，实践中一直存在争议。从我国目前司法实践和司法解释来看，法院对调解协议的审查采取的是形式审查和有限的实体审查相结合的方式，也就是书面审查和庭审结合的审查原则，更符合这一特别程序的性质。人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查。审判人员如果认为调解协议符合确认条件，可以在审查当事人申请、调解协议、有关证明材料基础上作出确认调解协议有效的裁定。对于案情复杂或者涉案标的额较大的案件，应当通知双方当事人到庭进行询问，采取必要的实质审查和证据调查。人民法院在司法确认程序中对调解协议的内容主要审查其是否符合自愿、合法原则：审查调解协议是否违反自愿原则、是否违法、是否内容明确、是否损害社会公序良俗。

（三）关于司法确认案件法律效力问题

人民法院做出确认有效裁定书或者驳回申请裁定书，送达双方当事人后发生法律效力。当事人收到确认有效裁定书和驳回申请裁定书后，不得上诉，也不得申请复议，也不应申请再审。这主要因为确认申请是当事人自愿提出的，没有必要在人民法院予以司法确认后再设置上诉、复议或者再审程序；对于驳回申请的，当事人可以再次通过调解、诉讼等途径解决纠纷，其权利的行使并没有受到限制。另外，司法确认程序属于特别程序，不应像一般程序那样设置上诉、再审的程序。

人民法院作出确认裁定后，主要产生两种不同的法律后果：一种后果是人民法院作出的确认调解协议有效的裁定具有强制执行力。如果一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。在这里，需要明确的是执行依据是法院做出的确认有效裁定书，而不是调解协议书。另一种后果是调解协议经审查后不符合法律规定的，裁定驳回当事人申请。对此，当事人可以有两种救济途径可供选择：一种是当事人可以通过调解组织重新对纠纷进行调解，在当事人自愿的基础上变更原调解协议或者就有关争议达成新的调解协议，然后再申请法院确认变更后的或者新达成的调解协议。另一种是当事人可以向法院提起诉讼。这里的诉讼一般是指当事人之间就原纠纷向法院提起的诉讼。