本文刊登于《人民司法》2022年第10期
作者：钱晓晨 刘雪梅 徐德芳
作者单位：最高人民法院
目次
一、《规则》的制定背景
二、《规则》起草原则
三、人民法院在线调解的内涵
四、在线调解的适用
五、在线调解的主体及名册管理
六、在线调解的程序规范
七、其他规定
为方便当事人及时解决纠纷，规范依托人民法院调解平台开展的在线调解活动，提高多元化解纠纷效能，2021年12月27日，最高人民法院审判委员会第1859次会议审议通过《人民法院在线调解规则》（法释〔2021〕23号，以下简称《规则》），自2022年1月1日起施行。《规则》共30条，从司法解释层面对在线调解适用范围、人民法院在线调解内涵、在线调解组织和人员、在线调解程序、在线调解行为规范等作出规定，为全国法院深入推进一站式多元纠纷解决工作提供制度保障。
《规则》明确了在线调解框架体系，丰富人民法院调解形式，填补了在线调解程序空白，创新完善了互联网时代人民群众参与司法的制度机制，拓展了调解资源共享的广度深度，是人民法院贯彻落实习近平法治思想的生动实践，对于完善具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的纠纷解决制度体系，促进实现更高水平的数字正义具有里程碑意义。为便于实践中正确理解与适用，本文就《规则》的制定背景、总体思路、重点内容进行说明。
一、《规则》的制定背景
为贯彻落实习近平总书记关于“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”“推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合”等重要指示要求，认真落实党中央关于“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”等重大部署要求，服务网络强国数字中国战略，最高人民法院坚持以人民为中心，坚持和发展新时代“枫桥经验”，在深入总结多元化纠纷解决机制改革成果基础上，加快推进一站式多元纠纷解决机制建设，运行人民法院调解平台（以下简称调解平台），创新互联网时代在线解纷新模式，先后出台《关于建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心的意见》（以下简称《一站式意见》）《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》等规范性意见，并会同中央台办、全国总工会、中国侨联、全国工商联、人社部、中国人民银行、银保监会、证监会、国家知识产权局等单位联合印发10余个“总对总”在线诉调对接文件，推动人民法院在线调解从方式变革向模式变革转变，从单打独斗向开放共享转变，从实践探索向规则创新转变，形成独树一帜中国特色在线纠纷解决新模式，并呈现以下特点：
一是多元化参与。更加注重发挥多元主体在纠纷解决中的重要作用，创新“总对总”在线诉调对接机制，中央台办、全国总工会、中国侨联、全国工商联、人社部、人民银行、银保监会、证监会、知识产权局、国家发改委价格认证中心、中小企业协会等11家对接单位共5627家调解组织、16705名调解员入驻调解平台，截至2021年12月底，共接受人民法院委派调解纠纷21.7万件。广泛邀请人民调解、行业专业调解、行政调解、商会调解、人大代表、政协委员、行业专家、律师学者、退休法律工作者、基层干部、网格员等参与调解，在涉外或者涉港澳台案件中，邀请符合条件的外籍人士、侨胞、港澳台同胞参与，最大限度集成各行各业纠纷解决力量，协同化解纠纷。到2021年12月底，6.1万家调解组织、25.4万名调解员入驻调解平台，调解组织和调解员数量分别是2018年调解平台开通当年的48.27倍和18.46倍。专业行业调解人员不断增多，实现人民调解为主向行业专业调解力量并行转变。从入驻调解平台调解员情况看，人民调解员占42.9%、行业专业调解员占23.3%、法官或退休法官占15.7%、律师占9.5%、乡镇干部、五老人员等占2.4%、专家学者占2%，形成了专群结合、类型丰富的调解资源库，为当事人提供菜单式纠纷解决服务。
二是全流程在线。调解平台与审判流程管理系统等法院办案平台做到内外交互，实现诉调在线对接，一站式开展咨询评估、音视频调解、司法确认、网上立案、一键归档等工作。从当事人申请调解、法院委派委托调解，到调解组织及其调解员接受委派委托、组织音视频调解，制作调解协议，再到法院司法确认调解协议效力，或者对诉前调解不成的进行登记立案、对诉中调解不成的继续审理，均可以通过在线方式完成，方便当事人通过一个平台就能基本解决全部诉求。
三是开放式融合。充分发挥调解平台集成主渠道功能，打破区域、部门和层级信息壁垒，将有关部门参与社会治理、化解矛盾纠纷职能协同起来，构建纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的在线多元调解体系，形成一站式纠纷解决“供给链”，实现调解资源跨层级、跨地域共享。目前，调解平台已经与中国证监会全国证券期货纠纷在线调解平台、全国工商联商会调解服务平台、中国人民银行中国金融消费纠纷调解网等实现互联融通、业务协同、数据共享，正在与人力资源社会保障部劳动人事争议在线调解服务平台进行系统对接，并与在线服务、律师服务、委托鉴定等其他对外服务平台打通。在线调解覆盖婚姻家庭、劳动争议、道路交通、证券期货、银行保险、金融消费、价格争议、商事企业、涉侨、涉台等纠纷领域。
四是一体化解纷。针对近年来道路交通事故多发易发情况，最高人民法院会同公安部、司法部、中国银保监会建立道交纠纷网上数据一体化处理平台,打通信息壁垒，整合数据资源，统一赔偿标准，实现车辆信息、驾驶人信息和交通事故信息一键调取，物品损失和人员伤情委托鉴定在线完成，责任认定、理赔计算、调解、诉讼、一键理赔等工作全流程在线开展，有效解决赔偿标准不一、赔偿程序繁琐、鉴定时间过长等问题。自2018年1月上线以来，截至2021年底，3006家基层人民法院全部应用道交一体化平台，全国法院86.77%的道交案件通过在线平台进行调解，调解成功率达到70%。各地法院积极推动建立金融、医疗等类型化纠纷一体化解纷机制，形成多部门联合在线调解工作模式。
五是智能化管理。调解平台对调解案件实行编号管理，不论是诉前调解还是诉中调解，均统一编号，一案一号，确保调解全程留痕，可查询、可追溯、可监管。建立在线调解数据管理平台，四级法院各类调解数据实现自动汇聚，实时掌握全国法院在线调解态势。最高人民法院建立诉讼服务指导中心信息平台，按照建机制、定规则、搭平台、推应用4个环节，将在线调解工作要求逐一细化，纳入诉讼服务质效评估体系，并以此为牵引，推动人民法院在线调解从前半程起步摸索、积蓄成长、建成主体框架，到后半程日臻成熟、全面加速、形成平台效应，从发展不平衡到全面普及应用，从粗放到集约的飞跃式发展，成为中国特色纠纷解决的一张亮丽名片。
调解平台自2018年2月上线以来，截至2021年12月底，累计在线调解纠纷2443.3万件，调解成功率64.86%，平均调解时长17天。2019年、2020年、2021年在线调解量增幅分别为132.9%、103.6%、35.6%。2018年、2019年、2020年、2021年诉前调解成功数分别为57.1万件、145.9万件、424.5万件、610.68万件，增幅分别达155.71%、190.94%、43.86%。通过音视频方式调解案件量分别为0.29万件、1.66万件、101.12万件、298.19万件，增幅分别达470.76%、5973.53%、194.89%。目前，入驻调解平台参与在线调解工作的社会力量已经超过员额法官数，成为联合化解纠纷的重要力量。法院诉前调解成功纠纷数已超过一审民商事案件1/3，音视频调解量占调解总量1/4以上，表明在线调解，特别是诉前在线多元调解，已经成为人民法院解决纠纷的重要方式。
2021年，为进一步发挥调解平台在促进基层治理体系和治理能力现代化中的作用，最高人民法院下发《关于加快推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格工作的指导意见》，开展调解平台“三进”工作，形成“横向到边、纵向到底”的基层解纷服务大格局，让小矛盾小问题在基层就能得到实质性化解。截至2022年2月25日，全国9378家人民法庭入驻调解平台，在线对接综治中心、矛调中心、司法所、派出所、工会、妇联、乡镇（街道）、村（社区）等基层治理单位47624家，更加方便老百姓在家门口及时便捷解决纠纷。
人民法院依托调解平台，将法院履行定分止争职能与坚持和发展新时代“枫桥经验”统一起来，将司法调解与信息化技术、社会化参与结合起来，形成融合ADR和ODR纠纷解决路径的中国特色在线多元纠纷解决模式。经过几年发展，人民法院在线调解应用场景更加广泛，参与调解的社会力量不断壮大，在线调解数量大幅增加，调解纠纷类型更加丰富，诉调对接模式不断创新，在线调解工作逐渐成熟，呈现出不同于传统线下调解新的特点和运行要求，现行法律中关于司法调解的规定已经难以满足当前实践发展需要，特别是诉前在线调解工作缺乏专门规范，各地在推进过程中存在标准不一、无据可循等问题，有必要在充分总结人民法院一站式多元纠纷解决和智慧法院建设成果基础上，提炼出根植于中国土壤、符合我国实际、体现国际视野、有效融合调解优良传统与现代信息技术的在线调解规则，更好满足人民群众互联网时代的司法新需求，构建形成互联网司法规则体系，促进审判体系和审判能力现代化，为世界多元化纠纷解决机制改革发展提供中国方案，贡献中国智慧。
二、《规则》起草原则
《规则》是最高人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，坚持以人民为中心，顺应时代潮流，回应实践需要，对依托调解平台开展在线调解活动作出的重要规范性文件。在起草过程中，我们坚持以下原则：
一是坚持以习近平法治思想为指引。党的十八大以来，习近平总书记就正确处理人民内部矛盾、加强和创新社会治理、预防和化解社会矛盾提出一系列新理念、新思想、新战略，为人民法院推进中国特色一站式多元纠纷解决机制提供了根本遵循。《规则》不仅对诉讼过程中的在线调解作出规定，还首次以司法解释形式对立案前在线调解作出系统规范，有力贯彻落实“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重大部署要求。
二是坚持严格依法制定。严格遵循宪法法律精神，在现行法律框架下对在线调解具体适用问题依法进行解释，特别是与新修改的民事诉讼法保持一致。《规则》明确根据民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法等法律进行制定。
三是坚持以人民为中心。《规则》将方便当事人及时解决纠纷作为首要目的，将调解自愿，充分尊重当事人意愿作为基本原则，将丰富多元调解“菜单库”，提供多元化纠纷解决方案、立体化调解参与渠道以及更加及时高效的解纷服务作为内容主线。同时，为其他社会力量依法参与化解纠纷提供平台和载体，充分释放多元解纷效能。
四是坚持面向实际。总结党的十八大以来智慧法院建设成果以及基层在线调解实践经验，归纳全国法院基本成熟的做法，规范实践迫切需要统一认识的问题，确保《规则》具有较强前瞻性和可操作性，为打造世界领先、中国特色在线调解模式提供广阔空间。
五是坚持问题导向。针对在线调解过程中面临的突出问题，如调解的流程、调解的期限、调解组织和人员的选择、立案前调解与鉴定评估工作的衔接等提出有效解决方案，规范在线调解行为，促进长效发展。同时，注意与《人民法院在线诉讼规则》《人民法院在线运行规则》的衔接，对在线案件办理、调解平台应用方式、运行管理、数据安全等其他两大在线规则已经规范的内容，除需要进一步明确的，不再重复规范。《规则》条款从第一轮征求意见稿的38条，到第二轮征求意见稿的34条，再到最终的30条，不断精炼，力求解决实际问题。
六是坚持广征意见。在起草《规则》前开展充分调研，听取全国人大代表、基层法院代表、调解组织代表等意见建议，并邀请中国人民大学、上海交通大学、西安交通大学专家团队全程参与。之后，面向全国四级法院、最高人民法院相关部门、专家学者开展两轮意见征求工作，并征求全国人大法工委以及中央政法委、全国总工会、中国侨联、中国法学会、全国工商联、国家发改委、司法部、人社部、人民银行、港澳办、台办、银保监会、证监会、知识产权局等单位意见建议，三轮共收到反馈意见建议622条，对能够吸收的全部予以吸收，确保《规则》更加科学严谨。
三、人民法院在线调解的内涵
在线纠纷解决发端于电子商务和跨国电子商务领域，一方面具有非诉讼纠纷解决机制的属性，另一方面依赖互联网技术和平台技术。随着现代信息技术发展，一些地方法院开始探索视频调解。早期的视频调解，主要出于便利群众的考虑，让当事人在任何地方都可以通过电脑、手机开展调解。这一时期尚未广泛邀请多元化力量参与。2018年2月，最高人民法院上线调解平台，并根据实践需求不断迭代升级，完善“一网通调”流程，扩大社会力量参与度。与此同时，其他国家和地区对于在线争议解决的认识逐渐从改进法院过去运作方式的技术工具向变革传统争议处理方式转变，并且也在积极探索集成化的争议解决系统，开展在线分流、协商、调解和在线听证等工作。从在线调解平台发展的速度、覆盖的广度，以及在线解决纠纷的数量看，我国法院一马当先，调解平台已经成为应用覆盖面最广、解纷功能最集约、调解资源最丰富、化解案件量最多、诉调对接最顺畅的强大平台，这主要得益于我国的制度优势以及自上而下一盘棋推进的工作思路。
从人民法院在线调解功能、性质看，在线调解与线下调解并无太多差异，都是通过说服、疏导等方式，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议，及时解决纠纷，属于非诉讼纠纷解决方式之一，线下调解的自愿、合法、平等、保密等基本原则以及相应的程序规则同样适用于在线调解。但在调解主体、调解方式、调解期限起算、委派委托调解流程等方面存在一定特殊性，因此，有必要专门作出规定。
《规则》标题使用“人民法院在线调解”的表述，主要强调的是对人民法院主导下的在线调解工作作出规范，属于司法调解范畴，包括当事人向法院提起诉讼后，经引导进行立案前或者诉讼过程中的调解，也包括当事人通过调解平台选择法院特邀调解组织或者特邀调解员开展的调解。人民法院并非解决纠纷的唯一主体，实践中，大量矛盾纠纷发生后，当事人不是起诉到法院，而是直接选择其他调解组织或者在其他纠纷解决平台上进行调解。对其他调解组织开展的在线调解，且不涉及在线诉调对接的，不适用《规则》。
《规则》第2条对在线调解作出界定，包括几个要件：
第一，依托调解平台这一载体开展。在征求意见中，有意见指出《规则》标题应当改为人民法院调解平台在线调解规则。考虑到《规则》与《人民法院在线诉讼规则》《人民法院在线运行规则》作为“三大在线规则”，形成了有机衔接、相互支撑、各有侧重的程序规则体系，在名称上需要保持统一，因此，将依托调解平台这一要件放在《规则》适用范围中作出明确。这里的调解平台既包括最高人民法院统一建设的平台，也包括部分地方法院自行建设的调解平台。从全国法院情况看，24个省（市、自治区）法院使用最高人民法院统一建设的调解平台，北京、河北、上海、江苏、浙江、江西、广东、重庆8个地区法院使用自建的调解平台，但与调解平台互联互通。为规范自建地区调解平台名称，最高人民法院在2021年下发专门通知，要求将自建平台名称修改为人民法院调解平台+自建平台名称，如河北法院改为“人民法院调解平台·冀时调”，因此，《规则》将在线调解平台名称统一为人民法院调解平台。在《规则》第一轮征求意见稿中，我们对在线调解平台建设对接要求作了规范，但有意见指出关于平台建设要求不属于司法解释规范内容，考虑到《人民法院在线运行规则》对调解平台将作出专门规定，故删除相关内容。
第二，在线调解包括调解申请、委派委托、音视频调解、制作调解协议、申请司法确认调解协议、制作调解书等环节。目前，关于线下调解具体流程散见于人民调解法、民事诉讼法以及最高人民法院《关于适用民事诉讼法的解释》（以下简称《民诉法解释》）等法律和司法解释中,如人民调解法第四章调解程序和第五章调解协议中对调解的申请、组织调解、调解协议书制作、申请司法确认等作出规定。《民诉法解释》对调解的基本原则、调解书的制作等作出规定，但对调解具体流程特别是起诉到法院后立案前的调解流程尚未作出系统性规范。《规则》梳理了在线调解流程，包括在线申请，即当事人经人民法院引导后直接通过调解平台申请调解；委派委托，即人民法院对当事人同意在线调解的，通过调解平台在立案前委派或者在立案后委托在线调解组织或者调解员调解；音视频调解，即主持在线调解人员通过音频、视频等非现场方式组织调解；制作调解协议，即当事人就所有或者部分调解请求达成一致意见后在线制作或者上传调解协议；申请司法确认调解协议、制作调解书，即对依法可以申请司法确认或者应当立案后出具调解书的，通过调解平台在线申请或者制作。
第三，调解环节可以全部在线完成，也可以部分在线完成，充分尊重当事人选择权。在线调解不等同于音视频调解，也不意味着在线调解必须采用音视频方式，更不是所有流程都必须在线办理。例如，人民法院通过调解平台委派委托调解后，调解人员既可以根据当事人意愿开展音视频调解，也可以组织现场调解，因委派委托调解这一环节通过调解平台进行，即便调解过程不是通过音视频方式开展，也属于在线调解范畴。
关于在线调解的效力，征求意见稿在第2条第2款作了专门规定。因民事诉讼法增加了“经当事人同意，民事诉讼活动可以通过信息网络平台在线进行。民事诉讼活动通过信息网络平台在线进行的，与线下诉讼活动具有同等法律效力”的规定，关于在线调解法律效力的规定可以适用民事诉讼法，已无必要在《规则》中再行规定，故根据全国人大法工委建议删除第二款内容。
四、在线调解的适用
《规则》第1条、第3条、第4条明确了在线调解的适用要件，包括：
第一，主体条件。人民法院、当事人、调解组织或者调解员可以通过调解平台开展在线调解活动。人民法院既可以自行组织在线调解，审判人员在立案后组织双方当事人调解，也可以委派委托调解组织或者调解员开展在线调解，还可以结合案件情况，与调解组织或者调解员联合进行调解。
第二，案件范围。为鼓励大量矛盾纠纷通过调解方式不伤和气地解决，《规则》第3条明确依法可以调解或者和解的纠纷，包括民事纠纷、行政纠纷、执行案件、刑事自诉以及被告人、罪犯未被羁押的刑事附带民事诉讼案件均可以在线调解，实现主要案件类型全覆盖。同时，考虑到行政诉讼法、刑事诉讼法关于行政案件、刑事自诉案件以及刑事附带民事案件的调解范围、证据采信等规定与民事纠纷有所不同，如行政诉讼法第六十条对行政案件调解范围作了明确，即行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。在征求意见中，有意见指出《规则》主要采取民事调解的做法，相关规定不适用刑事案件，此外，对于被告人、罪犯已经被羁押的，不适宜进行在线调解，故增加刑事附带民事诉讼调解应当适用于被告人、罪犯未被羁押情形的前置条件，故本条第2款规定：“行政、刑事自诉和刑事附带民事诉讼案件的在线调解，法律和司法解释另有规定的，从其规定。”关于执行和解，考虑到现行法律没有规定执行案件的调解，而仅有执行和解程序，故在第一轮征求意见稿中没有包括执行案件。在征求意见时，一些地方法院建议将执行案件纳入。为尊重地方实践，鼓励通过调解、和解等方式解决大量案件，故将执行案件纳入在线调解范围，并在表述上采用“调解或者和解”。
第三，适用环节。包括立案前或者诉讼过程中各个环节。现行法律和司法解释主要对诉讼过程中的调解作出规定，对先行调解的规定较为原则。如民事诉讼法第一百二十五条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝的除外。”考虑到诉讼中调解较为完善，《规则》重点对立案前调解作出规定，同时注意衔接诉中调解工作。之所以对立案前调解进行专门规定，主要考虑：近年来，随着经济社会快速发展，大量矛盾纠纷涌入人民法院，诉讼案件激增与有限司法资源之间的矛盾更加突出。如果纠纷都到法院解决，会带来两个问题。第一，“对簿公堂”，因法庭对抗性强，可能影响社会和谐。第二，司法资源有限，大量案件在法院解决，既让法官难堪重负，也难以及时实现正义。2019年初，习近平总书记指出，要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力。诉讼是化解矛盾纠纷的必要手段，但不是唯一手段。为贯彻落实党中央决策部署，人民法院大力推进一站式多元纠纷解决机制建设，出台《关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《特邀调解规定》）《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》（以下简称《“分调裁审”意见》）等规范性文件，加大诉前调解工作力度，让大量矛盾纠纷及时高效化解在起诉前。从调解平台数据看，诉前调解量占全部在线调解纠纷的85%左右。《规则》吸收了之前司法政策文件成熟经验，充分尊重实践可行做法，除对立案前或者诉讼过程中在线调解的共性问题作了规范，也专门对立案前在线调解申请的退回、立案前在线调解组织和调解员的指定、立案前一方当事人调解意愿的征询、立案前调解协议的履行、立案前调解不成的处理、立案前调解过程中鉴定评估的效力认定等作出规定。
第四，适用条件。《规则》第4条明确适用在线调解必须征得当事人同意。不论是《人民法院在线诉讼规则》，还是民事诉讼法，均明确在线模式的适用，需以当事人同意为前提，尊重当事人对在线方式的选择权。因此，《规则》对采用在线调解方式应当征得当事人同意作了专门强调。同时，人民法院决定是否采用在线调解方式，也需要考虑案件具体情况以及技术条件等因素。比如面对面调解更容易化解纠纷的，或者双方当事人都在现场的，可以组织线下调解。需要指出的是，不论在线调解还是组织现场调解，抑或上门调解，出发点都是为了给人民群众解决纠纷提供多元化的途径，目的是让纠纷解决更加及时便捷高效，决不能为了提高在线调解应用率，增加群众解决纠纷的负担。
五、在线调解的主体及名册管理
《规则》第5条对开展在线调解的主体作出规定。在主体范围设计上，坚持开放性原则，尽可能吸纳更多社会力量参与调解工作。主要包括4类：
一是法院审判人员。
二是法院专职或者兼职调解员。专（兼）职调解员主要为人民法院负责调解工作的法官或者司法辅助人员，以及由人民法院选聘专门从事调解工作的人员。
三是特邀调解组织和特邀调解员。《特邀调解规定》第6条规定：“依法成立的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解及其他具有调解职能的组织，可以申请加入特邀调解组织名册。品行良好、公道正派、热心调解工作并具有一定沟通协调能力的个人可以申请加入特邀调解员名册。人民法院可以邀请符合条件的调解组织加入特邀调解组织名册，可以邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等符合条件的个人加入特邀调解员名册。”
四是人民法院邀请的其他单位或者个人。
在征求意见中，有意见提出将在线调解组织和人员限缩为特邀调解组织和特邀调解员。我们考虑，近年来，最高人民法院建立“总对总”在线诉调对接机制，积极推动调解平台进乡村、进社区、进网格，邀请中央部委单位数万个调解组织和调解员，以及基层治理单位、基层解纷人员入驻调解平台，开展化解、调解工作。
这些人员中，对符合纳入特邀调解名册条件的，鼓励各地纳入特邀调解名册管理，但仍有部分组织或者人员无法纳入特邀调解名册。
为尊重工作实践，扩大多元解纷队伍，对这些单位和人员，人民法院可以邀请参与调解，更好地为当事人提供有针对性的纠纷解决服务。
《规则》第27条对在线调解组织和人员分级管理作出规定，即“谁选任、谁管理”。管理内容包括调解组织或者调解员的选任；上级人民法院选任的调解组织或者调解员，下级人民法院可以征得其同意后确认为本院调解组织或者调解员；选任后定期组织业务培训；制定本地区调解组织或者调解员资质认证规范；指导邀请的调解组织或者调解员入驻调解平台；根据调解组织或者调解员类型对其工作权限进行分类设置；对调解组织或者调解员工作业绩进行评价等。
《规则》第6条根据当前实践以及长远发展需要，对于外国人和港澳台地区居民参与在线调解以及调解案件范围作出规定。从实践情况看，广东、上海、福建、海南等地方法院已经探索开展这项工作。最高人民法院与侨联建立“总对总”涉侨纠纷在线诉调对接机制，与中央台办建立“总对总”涉台纠纷在线诉调对接机制，邀请外国调解员、台湾同胞调解员多元化解纠纷，充分发挥他们在解决纠纷中的专业优势、身份优势。
此外，《规则》第28条规定最高人民法院可以建立全国性特邀调解名册，供四级法院使用，地方法院对重大、疑难复杂且适宜调解的案件，可以邀请名册中的调解组织或者人员参与调解。高级、中级人民法院也可以建立区域性特邀调解名册，如长三角、粤港澳、京津冀等地区法院可以共同选任一批在线调解组织和调解员，建立共享调解资源库，提高解决纠纷质效。为推动专业行业调解，提高在线调解的精准化、精细化水平，形成特色在线调解品牌，对于婚姻家庭、劳动争议、道路交通、金融消费、证券期货、知识产权、海事海商、国际商事和涉港澳台侨等类型化纠纷，人民法院可以建立特殊特邀调解名册，邀请相关领域专家参与调解。
六、在线调解的程序规范
《规则》框架按照总体要求、在线调解程序、管理要求、其他这4大部分划分。从条款数来看，总体要求有6条，在线调解程序有20条，管理要求有3条，其他1条为施行时间，在线调解程序占了《规则》篇幅的1/3，是本次规范的重点内容。《规则》第7条至第26条按照在线调解工作流程，明确了在线调解的引导、启动、材料提交要求、在线调解受理条件、调解组织或者调解员的选定及更换、调解组织和人员接受委派委托调解、组织调解方式确定、调解协议、诉调对接、调解电子笔录、在线调解期限、在线调解程序终结等。
（一）在线调解的引导
引导可以由立案人员在立案前，对起诉到法院的当事人，通过告知在线调解的优势特点，为他们解决纠纷提供多元化渠道，也可以由审判人员在诉讼过程中，引导双方当事人通过在线调解方式解决纠纷。近年来，人民法院以建设现代化诉讼服务中心为契机，加强诉讼引导工作。《一站式意见》首次明确设立诉讼引导和辅导区，提供诉讼指引类服务。《“分调裁审”意见》要求全面开展调解分流工作，对起诉到人民法院的民事纠纷，除根据案件性质不适宜调解、已经调解但无法达成调解协议的外，应当在立案前向当事人发放是否同意调解确认书。
目前，许多地方法院在诉讼服务大厅张贴宣传海报、播放动漫视频、发放调解平台宣传手册等，告知在线调解具有便捷高效、省时省力、低成本、有保障等好处。同时，设立诉讼引导辅导岗，配备诉讼结果智能评估设备，提供纠纷智能评估结果，推送类似典型案例，由法院工作人员或者第三方志愿者对当事人的起诉进行调裁分流，适宜调解的，引导进行调解。告知可以采用口头、书面或者在线方式进行。《规则》增加在线方式，主要是考虑当前网上立案已成常态，对于当事人网上提交起诉申请的，可以通过在线服务平台智能推送、12368热线人工服务等方式进行引导。
（二）在线调解材料的提交
在线调解材料的提交形式分为两种：一种是当事人自行填写；另一种为系统推送。如对当事人现场提交的起诉材料，人民法院已经扫猫录入到审判流程管理系统中，为避免当事人重复录入，可以直接将电子化起诉申请材料直接推送到调解平台，无需当事人重复提交。《规则》第8条明确申请在线调解需要填写的信息项，包括身份信息、纠纷简要情况、有效联系方式以及接收诉讼文书电子送达地址等，并为当事人上传电子化起诉申请材料以及相关证据材料提供入口。考虑到老年人等特殊群体不善于使用智能技术，为帮助解决“数字鸿沟”，对当事人填写或者提交电子化起诉申请材料确有困难的，可以由人民法院辅助当事人将纸质材料作电子化处理后导入调解平台。
（三）立案前在线调解申请的退回
《规则》第9条明确了立案前申请调解的条件，包括应当属于法院受案范围，与调解组织或者调解员建立邀请关系的法院对案件有管辖权，案件适宜在线调解。对于不符合条件的，退回申请。目前，立案前在线调解启动包括法院委派调解组织或者调解员调解，以及当事人通过调解平台提交在线调解申请。从实践情况看，绝大多数法院在立案前委派调解时，已经对纠纷是否属于法院受案范围、是否属于本院管辖作了初步判断。对符合案件受理条件的，才进行委派调解。这主要考虑委派的权利来源以及后续司法保障问题。根据民事诉讼法的规定，起诉必须符合“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实、理由；属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”4个条件，对于起诉到法院的民事纠纷，适宜调解的，才能先行调解。
因此，即便采用法院委派社会调解组织或调解员或者当事人选择平台上的调解组织或调解员的方式，也应当限定为对案件有管辖权法院邀请的调解组织或者调解员，避免出现当事人选择与有管辖权法院毫无关系的调解组织或者调解员，影响后续申请司法确认、请求制作调解书或者登记立案的效力。需要说明的是，这里只要求法院对纠纷有管辖权，并未限制调解组织或者调解员开展跨地域调解，只要调解组织或者调解员与有管辖权的法院建立邀请关系，就可以接受委派、组织调解。
（四）调解组织或者调解员的选定及更换
《规则》第10条、第14条对调解组织和调解员的选定方式以及当事人申请更换的权利、法律后果等作出规定，并根据立案前一方当事人申请还是立案后双方当事人申请作出区分。在征求意见的过程中，有意见提出必须当事人共同选定。但对于立案前一方当事人申请，因不存在双方当事人共同选定的前提，为了快速推进调解进程，由法院指定更符合实践需要。同时，《规则》规定了当事人申请更换调解组织或者调解员的权利，即便一方当事人没有在指定环节参与，后续如果认为调解组织或者调解员不适宜调解的，可以申请更换。
因此，第10条第1款规定立案前的调解，调解组织或者调解员由法院指定，但必须征求提起诉讼一方当事人意见。第2款规定立案后调解组织和调解员确定的原则，以当事人选择为主，法院指定为辅。法院指定包括两种情形：一种是当事人同意由法院指定；另一种是在2个工作日内无法共同作出选择，为避免一方当事人利用调解恶意拖延，故由法院进行指定。同时，为避免法院久拖不决，第9条第3款规定法院指定调解组织或者调解员应当在收到当事人在线调解申请后3个工作日内进行。法院指定调解组织或者调解员后，《规定》第14条规定当事人可以申请更换，对于更换后仍不同意且拒绝自行选择的，视为拒绝调解。
（五）调解组织或者调解员及时接受及披露义务
考虑到线上调解不同于现场调解，法院工作人员或者当事人能够面对面确认调解组织或者调解员是否接受委派委托，故《规则》第12条对于在线调解组织和调解员应当在收到人民法院委派委托调解信息或者当事人在线调解申请后3个工作日内确认接受委派委托或者调解申请、不予接受的情形以及超期未予确认的法律后果作出规定。考虑到入驻调解平台的调解组织和调解员类型多样，多为公益性质，调解组织和调解员有各自擅长的调解领域，一些调解员属于兼职，一些调解组织资源有限，因此，对于纠纷不属于调解组织调解范围或者行业领域，明显超出调解员擅长领域，以及调解组织调解资源已经饱和或者具有其他不适宜接受情形的，调解组织或者调解员可以写明理由后不予接受，避免给调解组织或者调解员参与多元化解工作带来过重负担。
《规则》第13条首次规定调解组织和调解员应当披露的3种情形，包括是纠纷当事人或者当事人、诉讼代理人近亲属；与纠纷有利害关系；与当事人、诉讼代理人有其他可能影响公正调解的关系。在征求意见稿中规定的是信息披露与回避，即调解组织和调解员披露这些存在利益冲突的情形后，当事人有权申请其回避。但在讨论过程中，多数意见认为诉讼法上的回避制度主要针对审判人员，非诉讼调解与诉讼相比，具有灵活性特点。
比如，在乡村社区或者行业协会的调解员，往往就是利用熟识双方当事人的身份优势促成调解，化解纠纷。因此，《规则》明确主持或者参与调解的人员有披露的义务，当事人有申请更换的权利，但对调解组织和调解员披露后当事人仍同意的，或者当事人明确知道调解组织、调解员具有以上3种情形，没有要求更换仍同意继续调解的，应当尊重当事人意愿，由该调解组织或者调解员继续调解。
（六）调解前的准备工作
《规则》第15条规定，对于当事人一方立案前调解的，调解员可以协助法院通知对方当事人，征询调解意愿。这主要考虑司法实践中，调解员往往帮助承担大量辅助性工作，包括调解意愿的征询、指导双方当事人填写《送达地址确认书》、记录无争议事实等，这一做法能够更好发挥调解人员作用，提高工作效率。《规则》第16 条对确认参与调解方式作了规定，既为愿意通过音视频方式调解的当事人提供平台，减轻他们诉累，特别是在常态化疫情防控形势下，通过音视频调解，让当事人不用千里奔波就能“云上”解纷，同时，对于不具备音视频技术条件的，为其在诉讼服务大厅等场所参与音视频调解提供便利条件。对于一方当事人通过手机、电脑开展调解，另一方在法院诉讼服务大厅视频调解室参与音视频调解，因双方都在调解平台上，亦属于音视频调解方式之一。对于双方都不具备音视频条件或者拒绝通过音视频方式调解的，可以组织现场调解。
（七）在线调解行为效力
考虑到调解过程中，各方当事人为了促成调解，可能会作出妥协或者让步，《规则》第18条规定，当事人为达成调解协议作出妥协而认可的事实、证据等，不得在诉讼过程中作为对其不利的依据或者证据，但法律另有规定或者当事人均同意的除外。同时规定，当事人可以共同确认无争议事实。
关于无争议事实记载机制，最高人民法院2012年下发的《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》首次规定：“建立无争议事实记载机制。当事人未达成调解协议的，调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并告知当事人所记载的内容。经双方签字后，当事人无需在诉讼过程中就已记载的事实举证。”2016年出台的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》再次规定：“调解程序终结时，当事人未达成调解协议的，调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并由当事人签字确认。在诉讼程序中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证。”
从司法实践看，许多地方法院已经建立无争议事实记载机制，这对于固定调解成果、确认双方分歧焦点等具有积极作用。因此，《规则》对无争议事实记录、效力等作出规定。
（八）诉调对接机制
《规则》第20条对调解成功的，区分立案前还是立案后分别作出规定。第21条对调解不成的，分别作出规定。同时，为了用好调解成果，规定调解组织或者调解员应当记录调解不成的原因及其他需要提示的情况，为法官后续审理提供参考。第25条对于在线调解程序终结的8种情形作出规定，包括调解成功达成调解协议、当事人自行和解等，也包括无法联系当事人、当事人不愿意继续调解、当事人难以达成调解协议、当事人拒绝在调解协议上签章以及规定期限内未达成调解协议等，确保诉调顺畅对接，做到能调则调、当判则判，快速解决纠纷。
七、其他规定
（一）调解协议自动履行
《规则》第19条、第20条均规定当事人应当主动履行调解协议。调解工作要实现长效发展，并不能简单通过扩大司法确认范围，发挥司法保障作用来实现，应当更加注重培育调解组织的公信力，完善调解协议诚信履行机制。近年来，人民法院积极推动建立自动履行正向激励机制，引导当事人诚信履行调解协议。《“分调裁审”意见》中专门规定“促进非诉讼调解自动履行。非诉讼调解要注重调解内容的真实、合法和可执行性，做到权利义务主体明确、给付内容明确。建立非诉讼调解自动履行正向激励机制，通过将自动履行情况纳入诚信评价体系等，引导当事人主动履行、当场执行调解协议”。浙江宁波法院率先推行自动履行机制，通过建立诚信履行名单，强化履约保障机制，在促进纠纷源头化解、减少调解衍生案件方面取得了很好效果。
（二）虚假调解行为的规制
近年来，虚假诉讼案件不断增多，花样翻新，破坏了正常诉讼秩序，侵害了他人合法权益，不利于经济社会持续健康发展。
为规制虚假诉讼、虚假调解等行为，民事诉讼法第一百一十五条规定当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《民诉法解释》第144规定：人民法院审理民事案件，发现当事人之间恶意串通，企图通过和解、调解方式侵害他人合法权益的，应当依照民事诉讼法第一百一十二条的规定处理。
《规则》对于虚假调解的表现形式以及审查要求作了规定，包括几个要件：
一是虚假调解形式包括双方当事人恶意串通、虚构法律关系，申请确认调解协议效力、申请法院调解，也包括当事人基于捏造的事实获得调解书等。
二是发现的环节在人民法院审查司法确认申请或者出具调解书过程中。
三是审查方式依照《民诉法解释》第358条等规定，可以要求当事人提供相关证据，必要时，通知共同到场核实。四是对经审查认为构成虚假调解的，依照民事诉讼法等规定处理，发现涉嫌犯罪的，及时移送有管辖权的机关。
（三）诉前鉴定评估与诉前调解的衔接
近年来，人民法院加快推进一站式建设工作，对于鉴定、评估等工作提出集约化要求。为促成调解，提高审判效率，最高人民法院出台的《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》《“分调裁审”意见》等文件，均对诉前调解过程中的鉴定评估工作作出规定。从司法实践看，不少法院积极推进诉前鉴定评估工作，特别是在道交纠纷、医疗纠纷诉前调解过程中，开展诉前委托鉴定评估工作，增强当事人对纠纷解决结果的可预见性，有效提高调解成功率，促成调解自动履行。一些法院开展诉前鉴定后，审理期限缩短了60%。
此外，最高人民法院已经建立委托鉴定系统，实现委托鉴定网上流转、全程留痕、公开透明、可视监管。系统上线以来，截至2021年12月底，共有15301家专业机构入驻，累计在线委托鉴定69.9万件，覆盖827个案由和29项鉴定类别，鉴定后采信率99.7%，平均周期比线下鉴定缩短37.1%。现在，在诉前鉴定应用较广的道路交通事故纠纷领域，道交平台与委托鉴定系统实现对接，可以开展鉴定前置工作。今年，我们将加快调解平台与委托鉴定系统对接，目前正在研究起草诉前鉴定相关指导性文件。
《规则》第26条在总结司法实践基础上，对于诉前鉴定与诉前调解的衔接问题、证据效力等作出规定，明确诉前委托鉴定评估经人民法院审查符合法律规定的，可以作为证据使用。
（四）在线调解组织和调解员行为规范
为进一步规范调解组织和调解员在线调解活动，提高调解质量，明确对5类情形当事人可以投诉：
一是强迫调解。调解应当坚持自愿原则。根据民事诉讼法规定，调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。
二是无正当理由多次拒绝接受人民法院委派委托或者当事人调解申请。考虑到司法实践中，个别法院为了增加调解员数量，将一些无法开展调解工作的人员纳入平台，影响了调解成功率和调解质效，为激活调解队伍，对于无正当理由多次拒绝的，法院可以不再纳入在线调解队伍。
三是接受当事人请托或者收受财物。调解员应当依法中立公正开展工作，不得索取、收取当事人财物或者牟取其他不正当利益。
四是泄露调解过程、调解协议内容以及调解过程中获悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和其他不宜公开的信息，但法律和行政法规另有规定的除外。诉讼法规定调解过程和调解协议的内容不得公开。对泄露调解过程、调解协议内容以及调解过程中获悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和其他不宜公开的信息，当事人可以投诉。
五是其他违反调解职业道德应当作出处理的行为。当事人认为在线调解组织或者调解员存在这些不当行为的，可以向法院进行投诉，由法院进行核查，视情形作出解聘等相应处理，并告知主管部门。
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