单纯的宅基地使用权不能继承

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裁判要点：解决宅基地能否被继承的问题，首先需要确认宅基地是否属于我国公民的个人合法财产。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

故公民对宅基地只有使用权，没有所有权，即宅基地不属于我国公民的个人合法财产，不能依法继承。这是基于农村宅基地取得上的无偿性，如果允许宅基地依法继承，将使继承人无端受益，有违社会公平理念。其次，宅基地使用权的人身依附性决定了宅基地使用权必须因具有集体经济组织成员资格而取得，又因集体经济组织成员资格的消灭而消灭，不产生在不同主体之间的流转（继承）问题。但是，在宅基地之上建造的房屋，属于公民的个人合法财产，属于《中华人民共和国继承法》第3条规定的遗产范围。

新疆维吾尔自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）新行终46号

上诉人（原审原告）：亚力坤·吾买尔江，男，1976年6月27日出生，维吾尔族，系伊宁县经贸委工作人员，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁县。

上诉人（原审原告）：米哈拉依·吾买尔江，女，1961年6月1日出生，维吾尔族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁县。

上诉人（原审原告）：帕哈拉依·吾买尔江，女，1973年10月5日出生，维吾尔族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁县。

上诉人（原审原告）：木巴来克·吐尔逊艾力，女，1985年10月20日出生，维吾尔族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州。

上诉人（原审原告）：买尔哈巴·吐尔逊艾力，女，1987年2月20日出生，维吾尔族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁县。

上诉人共同委托诉讼代理人：亚力坤·吾买尔江，男，1976年6月27日出生，维吾尔族，系伊宁县经贸委工作人员，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁县。

被上诉人（原审被告）：伊宁市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市新华西路665号。

法定代表人：卡米力江·玉苏甫江，该市市长。

委托诉讼代理人：贾海涛，男，1976年2月19日出生，系伊宁市自然资源局不动产中心副主任。

被上诉人（原审被告）：伊宁市自然资源局（原伊宁市国土资源局），住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市新华西路665号。

法定代表人：俞江，该局局长。

委托诉讼代理人：顾伊军，男，1969年12月23日出生，系伊宁市自然资源局地籍科工作人员。
原审第三人：阿力木江·买肉甫，男，1974年12月12日出生，维吾尔族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州。

上诉人亚力坤·吾买尔江、米哈拉依·吾买尔江、帕哈拉依·吾买尔江、木巴来克·吐尔逊艾力、买尔哈巴·吐尔逊艾力因与被上诉人伊宁市人民政府（下称伊宁市政府）、伊宁市自然资源局，原审第三人阿力木江·买肉甫行政撤销一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院(2019）新40行初1号行政判决,向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人亚力坤·吾买尔江、米哈拉依·吾买尔江、帕哈拉依·吾买尔江、木巴来克·吐尔逊艾力、买尔哈巴·吐尔逊艾力的委托诉讼代理人亚力坤·吾买尔江，被上诉人伊宁市政府的委托诉讼代理人贾海涛、刘建文，被上诉人伊宁市自然资源局的委托诉讼代理人顾伊军到庭参加了诉讼。原审第三人阿力木江·买肉甫经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：亚力坤·吾买尔江之母阿米乃木·买买提系伊宁市克伯克圩孜乡团结村的村民。为团结村内的9分宅基地，于1995年及1996年分别以团结村民帕提古丽·艾孜孜和团结村的村民阿米乃木·买买提的名义颁发了土地使用权证。为解决该土地使用权证纠纷，上诉人之母阿米乃木·买买提自2009年起，分别上访至伊宁市信访局、伊宁市国土资源局等部门，并称“村委会将属于我的土地划分给了帕提古丽·艾孜孜，并以她的名义办理了土地使用权证”。同时，要求关于市政府撤销给帕提古丽·艾孜孜颁发的土地使用权证一事，向伊宁市国土资源局提出申请纠正。伊宁市国土资源局审核后认为该两份土地使用权证上载明的土地地界四至完全一致，属于“一地两证”，并于2018年6月28日以（2018）271号文件，就撤销阿米乃木·买买提土地使用权证一事，向伊宁市政府呈递请示报告。伊宁市政府进行审查并根据档案材料认为，以帕提古丽·艾孜孜名义办理的土地使用权证系于1995年办理的，而以阿米乃木·买买提的名义办理的土地使用权证系于1996年办理的，即属于“一地两证”，并作出了《关于撤销阿米乃木·买买提土地使用证的决定》。决定作出后，阿米乃木·买买提死亡，她的继承人亚力坤·吾买尔江、米哈拉依·吾买尔江、帕哈拉依·吾买尔江、木巴拉克·吐尔逊艾力及买尔哈巴·吐尔逊艾力等人以要求撤销伊宁市政府于2018年7月2日作出的决定为由，向原审法院提起诉讼。
原审法院认为：本案争议焦点为，伊宁市政府作出的撤销亚力坤·吾买尔江之母阿米乃木·买买提土地使用证的决定是否具有法律依据，程序是否合法。

本案中，以帕提古丽·艾孜孜的名义办理的土地使用权证系于1995年办理的，并于2006年进行了换证，且之前的地籍材料充分。而以阿米乃木·买买提的名义办理的土地使用权证系于1996年办理，该土地使用权证的地界四至与帕提古丽·艾孜孜名义办理的土地使用权证相同。即，当时在一块土地上办理了两个土地使用权证。亚力坤·吾买尔江诉称：“我母亲持有的土地使用权证是事实。1996年给我们划分居民点后，我们手里有伊宁市克伯克圩孜乡为该土地上办理宅基地证而出具的介绍信。根据该介绍信办理了宅基地证。以我的名义办理的土地使用权证上载明北侧为阿米乃木·买买提”，但根据实际调查可以认定，该土地并不是两块土地，而是一块土地。以帕提古丽·艾孜孜的名义办理的土地使用权证上也载明，南侧为亚力坤·吾买尔江，且以帕提古丽·艾孜孜的名义办理土地使用权证系于1995年，即，比阿米乃木·买买提的土地使用权证早一年办理。帕提古丽·艾孜孜已去世，该土地也已经手多人（转手多人）。亚力坤·吾买尔江虽诉称：“帕提古丽·艾孜孜占有了我母亲所有的土地之后，她将自己的土地分给了自己的子孙”，但未能就此提供相应证据加以证实。伊宁市政府对自己作出的决定提供了充分的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。所以，伊宁市政府作出的决定具有法律依据，行政行为符合法定程序。就亚力坤·吾买尔江等人将伊宁市国土资源局列为被告而言，伊宁市国土资源局在本案中不承担任何责任。亚力坤·吾买尔江等人的诉讼请求无法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决驳回亚力坤·吾买尔江、米哈拉依·吾买尔江、帕哈拉依·吾买尔江、木巴拉克·吐尔逊艾力及买尔哈巴·吐尔逊艾力等人的诉讼请求。

亚力坤·吾买尔江等人上诉称，1.原审法院查明事实不清。上诉人之母阿米乃木·买买提名下的土地使用权证系被上诉人颁发的，针对该证的真实性及合法性双方均无异议，并且阿米乃木·买买提名下的土地使用权证四至与被上诉人提供的帕提古丽·艾孜孜土地证上的四至完全不一致。因此人民法院应当审查清楚，被上诉人处为何没有阿米乃木·买买提的相关档案材料；2.原审适用法律错误。根据行政诉讼法的相关规定，应当由被上诉人针对该土地使用权证的合法有效性以及相关档案材料提供证据，若不能提供，应当承担举证不能的责任。请求：1.依法撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行初1号行政判决，并依法支持上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。

伊宁市政府辩称，1.根据地籍档案登记记载，帕提古丽·艾孜孜(已去世)于1995年8月18日即取得涉案土地的土地证书,于2006年9月12日进行了换证。而阿米乃木·买买提取得土地证书的时间据起诉状称为1996年11月18日，明显晚于帕提古丽·艾孜孜的取证时间；2.阿米乃木·买买提及亚力坤·吾买尔江等人陈述事实时，也表明伊宁市政府于2006年将其取得土地证的案涉土地划分给帕提古丽·艾孜孜，并办理了(2006)K-1-562号土地使用权证，因此要求伊宁市政府与伊宁市自然资源局撤销该土地证，这也说明上诉人认可诉争的土地系同一块宅基地；3.在亚力坤·吾买尔江提供的(2008)01186号土地使用证中记载北侧为其母亲阿米乃木·买买提的宅基地，而帕提古丽·艾孜孜的土地证中记载南侧为亚力坤·吾买尔江，这两块地恰好是连接的，也能说明诉争的宅基地存在“一地两证”的事实。因此伊宁市政府对案涉土地档案进行审查后撤销后取得的土地使用证并无不当，故请求驳回上诉，维持原判。

伊宁市自然资源局辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》（修改前）第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。本案作出案涉《撤销阿米乃木·买买提名下的土地使用权证的决定》的系伊宁市政府，因此亚力坤·吾买尔江等人将伊宁市自然资源局列为当事人属于主体错误，应当驳回亚力坤·吾买尔江等人的起诉。

本院查明的事实与原审一致，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，原告应当与被诉行政行为有法律上的利害关系。本案案涉行政行为《关于撤销阿米乃木·买买提土地使用证的决定》所撤销的土地使用权证原登记在上诉人的母亲阿米乃木·买买提名下，因阿米乃木·买买提已去世，现需确认五位上诉人在本案中是否具有诉讼主体资格。根据我国法律规定，公民有权处分其个人所有的合法财产，在公民死亡时，其个人的合法财产可以被依法继承。

因此，解决宅基地能否被继承的问题，首先需要确认宅基地是否属于我国公民的个人合法财产。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”故公民对宅基地只有使用权，没有所有权，即宅基地不属于我国公民的个人合法财产，不能依法继承。这是基于农村宅基地取得上的无偿性，如果允许宅基地依法继承，将使继承人无端受益，有违社会公平理念。其次，宅基地使用权的人身依附性决定了宅基地使用权必须因具有集体经济组织成员资格而取得，又因集体经济组织成员资格的消灭而消灭，不产生在不同主体之间的流转（继承）问题。但是，在宅基地之上建造的房屋，属于公民的个人合法财产，属于《中华人民共和国继承法》第3条规定的遗产范围。具体到本案，案涉宅基地在阿米乃木·买买提名下时是空的宅基地，阿米乃木·买买提未在该宅基地上建房，并且五位上诉人户口均不在案涉宅基地所在村，亦未向法院提交对该处宅基地进行实际使用的证据，因此不存在五位上诉人依法继承地上房屋财产的问题，而单纯宅基地使用权系不能依法继承的，故五位上诉人与本案被诉具体行政行为之间没有法律上的利害关系，不具备本案诉讼主体资格。

综上，原审法院对亚力坤·吾买尔江、米哈拉依·吾买尔江、帕哈拉依·吾买尔江、木巴来克·吐尔逊艾力、买尔哈巴·吐尔逊艾力的诉讼主体资格认定不当，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：

一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院(2019）新40行初1号行政判决；

二、驳回亚力坤·吾买尔江、米哈拉依·吾买尔江、帕哈拉依·吾买尔江、木巴来克·吐尔逊艾力、买尔哈巴·吐尔逊艾力的起诉。

一审案件受理费50元（亚力坤·吾买尔江、米哈拉依·吾买尔江、帕哈拉依·吾买尔江、木巴来克·吐尔逊艾力、买尔哈巴·吐尔逊艾力已预交），由新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院退还亚力坤·吾买尔江、米哈拉依·吾买尔江、帕哈拉依·吾买尔江、木巴来克·吐尔逊艾力、买尔哈巴·吐尔逊艾力，二审案件受理费50元（亚力坤·吾买尔江、米哈拉依·吾买尔江、帕哈拉依·吾买尔江、木巴来克·吐尔逊艾力、买尔哈巴·吐尔逊艾力已预交），由本院退还亚力坤·吾买尔江、米哈拉依·吾买尔江、帕哈拉依·吾买尔江、木巴来克·吐尔逊艾力、买尔哈巴·吐尔逊艾力。

本裁定为终审裁定。

审判长　迪丽娜孜·巴克
审判员　哈 里 木 拉 提
审判员　 倪　　　　　敏
二〇二〇年五月二十九日
书记员　吴　　　　　丹