“战时管制”的法律解读

法学教授：“战时管制”的法律解读

作者：太原科技大学法学院 郭相宏

2月12日晚，湖北省十堰市张湾区新冠肺炎疫情防控指挥部宣布张湾区全域从12日24:00起实施“战时管制”，管制措施原则上以14天为一周期，视全市及张湾区疫情防控效果予以提前解除或持续实施。

这也是此次疫情中全国第一个“战时管制令”。张湾区发布通告要求：所有楼栋一律实施全封闭管理，除参与疫情防控的人员之外，所有居民不得出入楼栋。紧接着，2月13日下午，湖北省大悟县发布紧急通告称，全县城区（镇区）所有楼栋实施战时封闭管理。

“战时管制令”一经发布，立即引发广泛关注。

一、“战时管制”有法律依据吗？

从我国现有法律规定来看，并没有“战时管制”这个词。虽然舆论上一直宣传“抗击新冠肺炎阻击战”“打赢这场战役”，但是这种说法，更多的是一种文学化的描述，是一种比喻，并非法律意义上的战争状态。

为应对疫情，各地启动一级应急响应，一级应急响应是应急状态的最高级别，可以采取法定的应急处置措施。一般来说，非常状态分为应急状态、紧急状态、动员状态和战争状态几个层级。根据《突发事件应对法》的规定，发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取该法规定的应急处置措施不能消除其严重社会危害，则由全国人大常委会或者国务院依法决定进入紧急状态。在紧急状态期间，采取非常措施。简单说，如果采取应急处置措施解决不了应急状态的问题，那么就依法进入紧急状态，采取非常措施。

根据宪法规定，全国人大有权决定战争与和平；全国人大常委会有权决定全国总动员或者局部动员、决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；中华人民共和国主席有权宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令；国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。

由此可见，一级应急响应是应急状态的最高形态，但不是紧急状态，更不是战争状态。

由宪法的规定可知，发布进入紧急状态、动员状态和战争状态的，只能是中央国家机关，地方各级国家机关无权作出。十堰市张湾区和湖北省大悟县都是县级地方政府，无权决定该地进入紧急状态或战争状态。当然，我们也不能仅凭“战时管制”几个字就认为该地宣布进入战争状态。既然不是战争状态，那么，“战时管制”这样的措辞就没有法律依据。

如果说，用“战时管制”一词只是一个形象化的说法，是为了强调事态紧急、措施严厉、思想重视、态度坚定等，就如其通知上所说，是“非常时期、非常之举，势在必行、迫不得已”。其实，这个措辞是不妥当的。毕竟是代表县级地方政府发布的公告，在措辞上还是要严谨。这不是咬文嚼字的问题，而是县一级地方政府在非常状态下，采取如此重大的临时管制措施的合法性问题，彰显出一个地方的治理水平和治理能力。作为一级地方政府，采取关系民生利益的重大行动时，还是应当于法有据，应当符合法律规定和法律表达的习惯。“战时管制”之类的说法，看似铿锵有力、令人血脉贲张，但于法无据，不宜提倡。

二、谁有权决定限制措施？

张湾区的“战时管制令”采取的限制措施有：所有楼栋一律实施全封闭管理，所有居民非医护人员、医药物资从业人员、抗疫公务人员和水电油气、通讯网络、粮食蔬菜等基本民生保障从业人员，不得出入楼栋。这种管制措施，相当于把全区除了相关应急人员之外的居民都隔离在家，全体居民都处于“冻结”状态。

很显然，这些措施，比《突发事件应对法》和《传染病防治法》规定的有关管制措施要严厉得多。

《突发事件应对法》规定，县级以上地方政府根据突发事件的特点和可能造成的危害，有权决定“关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动”。

根据《传染病防治法》的规定，在传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府可以采取的紧急措施有：

“（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；
（二）停工、停业、停课；
　　（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；
　　（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；
　　（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。”

这里有两个问题，一是以上限制措施都应该由县级以上地方政府决定或作出；二是以上限制措施都是针对某一特定区域或场所，而不是针对某一个行政区域全境，不是将某个县域全境封闭。即便这两个县区的战时管制是上级政府决定的，采取全县、全区的封闭，还是超越了有关法律规定的范围。

其实，这种“战时管制”符合《传染病防治法》对于疫区封锁的规定。但是，疫区封锁只能由省级人民政府和国务院作出。根据《传染病防治法》的规定，对本行政区域的疫区封锁由省级人民政府决定；封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，由国务院决定。那么，张湾区和大悟县的做法，应当是获得了湖北省政府的批准之后，才符合法定权限和法定程序。

三、权利限制的边界

各级政府在疫情防控中采取的各种限制措施，目的是维护社会秩序。在这种情况下，公民应当配合政府的各项措施，也是履行有关法律规定的义务。从法理上讲，这就是秩序与自由的冲突。秩序和自由都是法的基本价值，维护秩序是为了更好地保障自由。在疫情防控时期，为了公共秩序，也为了自己的健康，绝大多数公民对于政府采取的应急措施，都能够予以积极配合。基于新冠病毒传播的特殊性，大家都在家主动隔离，就是防止病毒传播，利己利人。

当然，任何事情都有一个度，为了公共秩序而牺牲公民利益也有一个度。“战时管制”并不意味着可以任意牺牲公民权利。《突发事件应对法》第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”据此规定，在采取紧急措施限制公民权利时，应当注意如下几方面：

一是出于必要。所谓必要，即采取紧急应对措施是出于势不得已，并没有其他替代措施；如果还有其他措施，就不得采取限制公民权利的措施。如果不采取紧急限制措施，就可能造成疫情进一步扩大甚至不可控的严重后果。同时，限制措施要与危害相适应，不能“过度防疫”，任意升级限制措施、扩大限制范围。因而在各种应急措施中，限制人身自由的措施往往是最后的底牌，不得轻易使用。

二是最大保护。基于非常状态而采取的各项防控措施，都应当最大程度地保护公民权利，将可能造成的损失降低到最小。其基本理念是，能不采取限制措施就不要采取；如果事出必要，就应当以最小损失、最小干扰为限。人身权优先于财产权，先保护人身，后保护财产。封锁小区、限制出入等措施，不仅仅是限制了公民的人身自由，还可能限制了公民的劳动权、受教育权、财产权、社会保障权等多方面的权利。限制人身权是法治国家极为警惕之事，岂可等闲视之？

三是临时限制。十堰市张湾区的“战时管制”期限暂定14天，这是隔离的一个医学观察期。疫情属于非常状态，在非常状态缓解之后，就应当及时取消限制行动等应急措施，而不必等非常状态结束之后。政府部门在作出限制行动的封闭措施之前，要公告民众，明确紧急措施的时间、范围及相应的救济措施等。

四是保障救济。政府采取限制行动、封闭小区或区域封锁措施之后，应当做好相关居民的生活保障、医疗救助以及相关的救济工作。十堰市张湾区的“战时管制令”告知，居民基本生活必需物资由乡镇、街办及村（居）委会负责定时定量、定品种定价格配送，急需药品实行代购服务。就是对公民权利受限制之后的保障措施，这一点是应该肯定的。

法谚曰：“紧急时无法律”。此语意在说明在紧急情形下所为的必要行为，无暇顾及法律，法律对此持相对的放任态度。因紧急突发事件而限制人民权利，属于人民基于重大公益的容忍和让步，应当遵循法律规定的途径方式和程序，否则就可能违法甚至违宪。

采取紧急措施，政府应有限度，公权应当克制。