“知假买假”者恶意高额索赔如何处理？最高法作出司法解释
来源 | 最高人民法院、新华社、人民法院报、北大法宝法律法规库
食品药品安全是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。假冒伪劣食品、药品危害人民群众身体健康和生命安全，最高法近日召开新闻发布会，发布食品药品惩罚性赔偿司法解释。《解释》对保护普通消费者维权、代购人责任、标签瑕疵认定、“知假买假”索赔等作出规定，统一裁判规则，回应社会关切。《解释》自2024年8月22日起施行。
食品安全法确立
“退一赔十”惩罚性赔偿规则
我国食品安全法确立了“退一赔十”的惩罚性赔偿规则。规定：生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。
实践中，有的购买者明知食品不符合食品安全标准或者是假药劣药仍然购买并维权索赔，社会各界对是否支持这种“知假买假”的行为存在不同认识。
最高法表示，将保护食品药品安全和消费者权益作为首要价值取向，构建更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度实施机制。
对所有购买者均在生活消费范围内
支持惩罚性赔偿请求
此次发布的《解释》对保护普通消费者维权、退款和返还食品药品、代购人责任、小作坊责任、标签说明书瑕疵认定、惩罚性赔偿责任竞合、生产经营假药劣药责任、惩罚性赔偿金基数认定、规制连续购买索赔和反复索赔、惩治违法索赔等作出规定，主要内容包括：
一是对普通消费者应以实际支付价款作为计算惩罚性赔偿金的基数。《解释》对所有购买者均在生活消费需要范围内支持惩罚性赔偿请求。《解释》第一条规定，如果购买者系因个人或者家庭生活消费需要购买食品，没有证据证明其明知所购买食品不符合食品安全标准仍然购买的，应当以实际支付价款为基数计算价款十倍的惩罚性赔偿金，充分保护普通消费者的维权行为。
二是确立退款和返还食品药品规则。《解释》第二条充分吸收群众来信意见，规定依法应当对食品、药品采取无害化处理、销毁等措施的，应当依照食品安全法、药品管理法的相关规定处理，消除人民群众对不合格食品药品再次流入市场的担心。
三是规定代购人和小作坊责任。《解释》第三条规定，代购人如果以代购为业，应当依法承担惩罚性赔偿责任。第四条要求准确理解和适用食品安全法规定，既要保护食品安全，又要避免不当加重食品生产加工小作坊和食品摊贩等生产经营者责任。
四是明确违反哪些食品安全标准应承担惩罚性赔偿责任。《解释》第五条规定此问题时，虽未列举“食品生产经营过程的卫生要求”，但并未排除其适用。人民法院应当对食品不符合过程性食品安全标准是否影响食品安全作出认定。生熟食不分、有害物质与食品混放、包装材料或者运输工具污染食品等行为，违反过程性食品安全标准，危害食品安全的，应当依法承担惩罚性赔偿责任。
五是规定标签、说明书瑕疵认定规则。食品标签、说明书不符合食品安全标准，生产者或者经营者是否应当承担惩罚性赔偿责任是社会广泛关注的问题。《解释》第六条至第八条分别对不属于食品标签说明书瑕疵的情形、食品标签说明书瑕疵的认定标准、食品标签说明书瑕疵的表现形式作出规定，统一裁判规则，回应社会关切。
六是规定不同惩罚性赔偿责任的适用规则。《解释》第九条规定购买者有权选择“退一赔三”或者“退一赔十”，以加强消费者权益保护。本条还规定，购买者如果错误起诉“退一赔十”，诉讼中有权依法变更为要求“退一赔三”。因变更后的主张未超出原诉讼请求范围，人民法院可依法作出裁判，不要求购买者必须以变更诉讼请求的方式变更主张，避免增加维权成本、造成程序空转。
七是规制恶意索赔。《解释》对恶意高额索赔、连续购买索赔和反复索赔行为予以规制。第十二条规定，对于“知假买假”者恶意高额索赔，在合理生活消费需要范围内依法支持其惩罚性赔偿请求。第十三条规定，对于“知假买假”者连续购买后索赔，按多次购买相同食品的总数，在合理生活消费需要范围内支持其惩罚性赔偿请求。第十四条规定，对于“知假买假”者连续购买并反复索赔，应当综合考虑保质期、普通消费者通常消费习惯、购买者的购买频次等因素，在合理生活消费需要范围内支持其惩罚性赔偿请求。
八是惩治违法索赔。对于恶意制造违法生产经营食品药品的假象，勒索赔偿金，或者依据恶意制造的假象起诉请求支付赔偿金等违法索赔行为，《解释》第十五条至第十七条规定，上述行为构成虚假诉讼的，应当根据情节轻重对违法行为人予以罚款、拘留；涉嫌敲诈勒索或者虚假诉讼罪的，应当及时将有关违法犯罪线索、材料移送公安机关，以惩治违法索赔行为，保护生产经营者合法权益，维护正常市场秩序。
王利明评：最高法积极构建更加科学合理
的食品药品惩罚性赔偿制度
食品药品安全是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是最基本的民生。为保护食品药品安全和消费者合法权益，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）和《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）规定了食品药品惩罚性赔偿制度。这一制度对于落实“四个最严”要求、惩治食品药品领域违法行为、维护人民群众生命健康安全发挥了积极作用。但这两部法律在适用中也遇到一些问题，例如，关于消费者可以要求赔偿价款十倍、损失三倍等惩罚性赔偿规则，其中所说的“消费者”的范围如何界定？是否包括“职业打假”者？“知假买假”者是否属于法律规定的消费者？是否应当将其理解为生活消费？等等。为了正确适用法律，最高人民法院制定了《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。该《解释》坚持系统思维，积极构建更加科学合理的惩罚性赔偿制度，有效解决了食品药品惩罚性赔偿制度在适用中的难题，对于推动形成共建、共治、共享的食品药品安全治理格局具有重要意义。
一、食品药品惩罚性赔偿制度在适用中的困境
食品药品惩罚性赔偿制度是我国食品药品安全责任体系的重要内容。从治理体系层面来看，这一责任体系包括了刑事制裁、行政监管、公益诉讼和群众监督等多方面。这些制度各有特点，刑事制裁针对的是食品药品领域的犯罪行为，制裁的力度大但制裁范围较窄。行政监管见效快，但囿于行政监管资源有限，尚不足以全面排查食品药品市场中的违法行为。消费公益诉讼在遏制食品药品违法行为方面能够发挥一定的作用，但实施效果并不明显。一方面，消费者权益保护组织提起的食品药品安全民事公益诉讼数量较少，仅能规制极少数量的食品药品违法行为，且公益诉讼原告发现违法线索、固定违法证据的难度较大。另一方面，检察机关提起的主要是刑事附带民事公益诉讼。在犯罪分子已经受到刑事制裁的情况下，再向其提起附带民事公益诉讼，规制作用未充分发挥。而大量未进入刑事程序的违法行为则无法得到有效遏制。就群众监督而言，包括普通消费者维权和“知假买假”者维权索赔两个方面。普通消费者由于缺乏食品药品安全知识、法律知识、证据意识和维权意识，且维权成本较高，即使其购买到不合格的食品药品，也未必能及时发现问题，即便发现问题也可能因金额较小等原因而放弃维权。因此，可以说，我国食品药品安全的治理结构还有待进一步完善。在此背景下，充分发挥惩罚性赔偿制度在打击和遏制违法制售食品药品方面的作用，也不失为一种有效的方法。
然而，高额的惩罚性赔偿金也可能会导致部分购买者大额购买、高额索赔，甚至借维权之名敲诈勒索，扰乱市场秩序，损害生产者、经营者的合法权益。针对此种情形，司法机关面临两难困境：普通群众的食品药品安全知识和法律知识相对缺乏，维权成本高，维权意愿低，如果对“知假买假”者提出的惩罚性赔偿请求一律不予支持，将难以发挥惩罚性赔偿制度在打击和遏制违法行为、保护食品药品安全方面的作用，导致《食品安全法》和《药品管理法》关于食品药品惩罚性赔偿的规定沦为“抽屉条款”；但如果一律支持“知假买假”者的惩罚性赔偿请求，可能助长恶意高额索赔和违法索赔行为，导致部分生产者、经营者“小过担大责”，背离《食品安全法》《药品管理法》和《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》等法律和司法解释规定的精神。因此，如何准确界定食品药品领域惩罚性赔偿的适用条件，尤其是明确“知假买假”者与消费者的关系，成为亟需解决的问题。
二、《解释》构建了科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度
针对司法实践面临的难题，《解释》明确将“生活消费需要范围”作为食品药品惩罚性赔偿责任的适用条件。无论是普通消费者，还是“知假买假”者，都应当以“生活消费需要范围”作为适用惩罚性赔偿的要件。这既能发挥“知假买假”者打击和遏制违法行为的作用，又能防止其恶意高额索赔，扰乱正常的生产经营秩序。对于严重的食品药品违法犯罪行为和普遍性的食品药品安全问题，《解释》规定人民法院应通过移送线索和发出司法建议加大惩治力度，从根本上打击和遏制危害食品药品安全的生产经营行为，保护消费者合法权益。具体而言，《解释》从以下四方面构建了更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度。
一是厘清了“知假买假”者与消费者的关系。关于“知假买假”者是否属于消费者的争议由来已久。严格地说，“知假买假”并不是一个法律概念。人们通常将购买者明知食品不符合食品安全标准或者药品是假药、劣药仍然购买的行为称为“知假买假”。“知假买假”者未必不属于消费者。例如，有的消费者知道缺少中文标签的进口食品不符合食品安全标准，仍愿意购买消费，其主观上可能兼有消费和维权的目的。然而，主观动机常常具有隐蔽性、复杂性、易变性，一概按照购买者的主观动机来判断购买行为是否属于“消费行为”，判断难度大，容易导致裁判尺度不统一。因此，《解释》坚持客观标准，以普通消费者的合理生活消费需要作为判断“消费行为”的标准，即只要购买数量没有超出普通消费者合理生活消费需要，就属于“消费行为”。该标准明确了“消费行为”的判断标准，有利于消弭关于“知假买假”者是否属于消费者的争议，具有很强的可操作性，也有利于统一裁判尺度。
二是防止恶意高额索赔扰乱生产经营秩序。根据《食品安全法》第一百四十八条第二款的规定，消费者有权主张价款十倍的惩罚性赔偿金。在“知假买假”的情况下，如果将购买者购买任何数量食品的行为都视为消费行为，并且允许其在产生问题后主张惩罚性赔偿，则可能使生产者或者经营者“小过担大责”，违背“过罚相当”原则，也让生产者、经营者面临“天价索赔”的风险。《解释》对“知假买假”者一次性大量购买后起诉、连续购买后一次性起诉、连续购买后分别起诉的行为进行规制，统一采取“有限支持”原则：一是依法支持其退款请求；二是在合理生活消费需要范围内依法支持其惩罚性赔偿请求。对“知假买假”行为“扬其长避其短”，排除恶意索赔天价惩罚性赔偿金的可能性，发挥其打击和遏制违法行为作用的同时，又能有效抑制恶意高额索赔扰乱生产经营秩序的“副作用”。
三是避免因规范“知假买假”而增加普通消费者的维权成本。关于如何判断“知假买假”者所购买的食品是否超出合理生活消费需要，《解释》采取客观标准，即以普通消费者通常的消费习惯为判断标准。依据《解释》第一条规定，购买者因个人或者家庭生活消费需要购买的食品不符合食品安全标准，购买后依照《食品安全法》第一百四十八条第二款规定请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金的，人民法院依法予以支持，而且应当根据购买者请求以其实际支付价款为基数计算价款十倍的惩罚性赔偿金。普通消费者为个人或者家庭生活消费需要而购买食品的数量通常较小，因此，对普通消费者提出的惩罚性赔偿请求，不应机械地限制赔偿金额，避免因规范“知假买假”而增加普通消费者的维权成本。
四是通过线索移送和司法建议对食品药品安全开展源头治理。为抑制“知假买假”者的恶意高额索赔行为，《解释》对其惩罚性赔偿请求采取“有限支持”的态度。这也意味着，生产者、经营者承担的惩罚性赔偿责任“有限”，这可能引发能否有效遏制违法制售食品药品行为的担忧。对此，《解释》坚持系统思维，将食品药品惩罚性赔偿制度置于国家治理体系和治理能力现代化的整体架构之下进行制度设计，专门规定了线索移送和司法建议规则。根据《解释》第十七条和第十八条规定，人民法院在审理食品药品纠纷案件过程中，发现当事人的行为涉嫌生产、销售有毒、有害食品及假药、劣药等违法犯罪的，应当及时将有关违法犯罪线索、材料移送有关行政机关和公安机关，还可以向有关行政机关、生产者或者经营者发出司法建议。这既可以加大打击违法行为的力度，又有利于从根源上解决危害食品药品安全的问题，努力实现“办理一案、治理一片”的效果，不断健全我国食品药品安全治理体系。
总之，《解释》在构建科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度方面展现出了亮点。既有利于依法保护普通消费者维权行为，也有利于发挥“知假买假”者善于发现违法线索、固定收集证据的优势，同时有效防止“知假买假”者恶意高额索赔，很好地实现了各种利益的平衡。《解释》通过线索移送加大对严重违法行为的打击力度，通过司法建议从源头上保护食品药品安全，实现了不同领域法律制度在规制食品药品违法行为方面的联动，构建了更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度，充分发挥惩罚性赔偿制度的功能。
以下为司法解释正文：
《最高人民法院关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》已于2024年3月18日经最高人民法院审判委员会第1918次会议通过，现予公布，自2024年8月22日起施行。
最高人民法院
2024年8月21日
法释〔2024〕9号
最高人民法院
关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释
（2024年3月18日最高人民法院审判委员会第1918次会议通过，自2024年8月22日起施行）
为正确审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件，依法保护食品药品安全和消费者合法权益，根据《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国药品管理法》等法律规定，结合审判实践，制定本解释。
第一条 购买者因个人或者家庭生活消费需要购买的食品不符合食品安全标准，购买后依照食品安全法第一百四十八条第二款规定请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金的，人民法院依法予以支持。
没有证据证明购买者明知所购买食品不符合食品安全标准仍然购买的，人民法院应当根据购买者请求以其实际支付价款为基数计算价款十倍的惩罚性赔偿金。
第二条 购买者明知所购买食品不符合食品安全标准或者所购买药品是假药、劣药，购买后请求经营者返还价款的，人民法院应予支持。
经营者请求购买者返还食品、药品，如果食品标签、标志或者说明书不符合食品安全标准，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售的，人民法院应予支持；应当对食品、药品采取无害化处理、销毁等措施的，依照食品安全法、药品管理法的相关规定处理。
第三条 受托人明知购买者委托购买的是不符合食品安全标准的食品或者假药、劣药仍然代购，购买者依照食品安全法第一百四十八条第二款或者药品管理法第一百四十四条第三款规定请求受托人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院应予支持，但受托人不以代购为业的除外。
以代购为业的受托人明知是不符合食品安全标准的食品或者假药、劣药仍然代购，向购买者承担惩罚性赔偿责任后向生产者追偿的，人民法院不予支持。受托人不知道是不符合食品安全标准的食品或者假药、劣药而代购，向购买者承担赔偿责任后向生产者追偿的，人民法院依法予以支持。
第四条 食品生产加工小作坊和食品摊贩等生产经营的食品不符合食品安全标准，购买者请求生产者或者经营者依照食品安全法第一百四十八条第二款规定承担惩罚性赔偿责任的，人民法院应予支持。
食品生产加工小作坊和食品摊贩等生产经营的食品不符合省、自治区、直辖市制定的具体管理办法等规定，但符合食品安全标准，购买者请求生产者或者经营者依照食品安全法第一百四十八条第二款规定承担惩罚性赔偿责任的，人民法院不予支持。
第五条 食品不符合食品中危害人体健康物质的限量规定，食品添加剂的品种、使用范围、用量要求，特定人群的主辅食品的营养成分要求，与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书要求以及与食品安全有关的质量要求等方面的食品安全标准，购买者依照食品安全法第一百四十八条第二款规定请求生产者或者经营者承担惩罚性赔偿责任的，人民法院应予支持。
第六条 购买者以食品的标签、说明书不符合食品安全标准为由请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金，生产者或者经营者以食品的标签、说明书瑕疵不影响食品安全且不会对消费者造成误导为由进行抗辩，存在下列情形之一的，人民法院对生产者或者经营者的抗辩不予支持：
（一）未标明食品安全标准要求必须标明的事项，但属于本解释第八条规定情形的除外；
（二）故意错标食品安全标准要求必须标明的事项；
（三）未正确标明食品安全标准要求必须标明的事项，足以导致消费者对食品安全产生误解。
第七条 购买者以食品的标签、说明书不符合食品安全标准为由请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金，生产者或者经营者以食品的标签、说明书虽不符合食品安全标准但不影响食品安全为由进行抗辩的，人民法院对其抗辩不予支持，但食品的标签、说明书瑕疵同时符合下列情形的除外：
（一）根据食品安全法第一百五十条关于食品安全的规定，足以认定标签、说明书瑕疵不影响食品安全；
（二）根据购买者在购买食品时是否明知瑕疵存在、瑕疵是否会导致普通消费者对食品安全产生误解等事实，足以认定标签、说明书瑕疵不会对消费者造成误导。
第八条 购买者以食品的标签、说明书不符合食品安全标准为由请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金，食品的标签、说明书虽存在瑕疵但属于下列情形之一的，人民法院不予支持：
（一）文字、符号、数字的字号、字体、字高不规范，或者外文字号、字高大于中文；
（二）出现错别字、多字、漏字、繁体字或者外文翻译不准确，但不会导致消费者对食品安全产生误解；
（三）净含量、规格的标示方式和格式不规范，食品、食品添加剂以及配料使用的俗称或者简称等不规范，营养成分表、配料表顺序、数值、单位标示不规范，或者营养成分表数值修约间隔、“0”界限值、标示单位不规范，但不会导致消费者对食品安全产生误解；
（四）对没有特殊贮存条件要求的食品，未按照规定标示贮存条件；
（五）食品的标签、说明书存在其他瑕疵，但不影响食品安全且不会对消费者造成误导。
第九条 经营明知是不符合食品安全标准的食品或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的行为构成欺诈，购买者选择依照食品安全法第一百四十八条第二款、药品管理法第一百四十四条第三款或者消费者权益保护法第五十五条第一款规定起诉请求经营者承担惩罚性赔偿责任的，人民法院应予支持。
购买者依照食品安全法第一百四十八条第二款或者药品管理法第一百四十四条第三款规定起诉请求经营者承担惩罚性赔偿责任，人民法院经审理认为购买者请求不成立但经营者行为构成欺诈，购买者变更为依照消费者权益保护法第五十五条第一款规定请求经营者承担惩罚性赔偿责任的，人民法院应当准许。
第十条 购买者因个人或者家庭生活消费需要购买的药品是假药、劣药，依照药品管理法第一百四十四条第三款规定请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金的，人民法院依法予以支持。
第十一条 购买者依照药品管理法第一百四十四条第三款规定请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金，生产者或者经营者抗辩不应适用药品管理法第一百四十四条第三款规定，存在下列情形之一的，人民法院对其抗辩应予支持：
（一）不以营利为目的实施带有自救、互助性质的生产、销售少量药品行为，且未造成他人伤害后果；
（二）根据民间传统配方制售药品，数量不大，且未造成他人伤害后果；
（三）不以营利为目的实施带有自救、互助性质的进口少量境外合法上市药品行为。
对于是否属于民间传统配方难以确定的，可以根据地市级以上药品监督管理部门或者有关部门出具的意见，结合其他证据作出认定。
行政机关作出的处罚决定或者行政机关、药品检验机构提供的检验结论、认定意见等证据足以证明生产、销售或者使用的药品属于假药、劣药的，不适用本条第一款规定。
第十二条 购买者明知所购买食品不符合食品安全标准，依照食品安全法第一百四十八条第二款规定请求生产者或者经营者支付价款十倍的惩罚性赔偿金的，人民法院应当在合理生活消费需要范围内依法支持购买者诉讼请求。
人民法院可以综合保质期、普通消费者通常消费习惯等因素认定购买者合理生活消费需要的食品数量。
生产者或者经营者主张购买者明知所购买食品不符合食品安全标准仍然购买索赔的，应当提供证据证明其主张。
第十三条 购买者明知食品不符合食品安全标准，在短时间内多次购买，并依照食品安全法第一百四十八条第二款规定起诉请求同一生产者或者经营者按每次购买金额分别计算惩罚性赔偿金的，人民法院应当根据购买者多次购买相同食品的总数，在合理生活消费需要范围内依法支持其诉讼请求。
第十四条 购买者明知所购买食品不符合食品安全标准，在短时间内多次购买，并多次依照食品安全法第一百四十八条第二款规定就同一不符合食品安全标准的食品起诉请求同一生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金的，人民法院应当在合理生活消费需要范围内依法支持其诉讼请求。
人民法院可以综合保质期、普通消费者通常消费习惯、购买者的购买频次等因素认定购买者每次起诉的食品数量是否超出合理生活消费需要。
第十五条 人民法院在审理食品药品纠纷案件过程中，发现购买者恶意制造生产者或者经营者违法生产经营食品、药品的假象，以投诉、起诉等方式相要挟，向生产者或者经营者索取赔偿金，涉嫌敲诈勒索的，应当及时将有关违法犯罪线索、材料移送公安机关。
第十六条 购买者恶意制造生产者或者经营者违法生产经营食品、药品的假象，起诉请求生产者或者经营者承担赔偿责任的，人民法院应当驳回购买者诉讼请求；构成虚假诉讼的，人民法院应当依照民事诉讼法相关规定，根据情节轻重对其予以罚款、拘留。
购买者行为侵害生产者或者经营者的名誉权等权利，生产者或者经营者请求购买者承担损害赔偿等民事责任的，人民法院应予支持。
第十七条 人民法院在审理食品药品纠纷案件过程中，发现当事人的行为涉嫌生产、销售有毒、有害食品及假药、劣药，虚假诉讼等违法犯罪的，应当及时将有关违法犯罪线索、材料移送有关行政机关和公安机关。
第十八条 人民法院在审理食品药品纠纷案件过程中，发现违法生产、销售、使用食品、药品行为的，可以向有关行政机关、生产者或者经营者发出司法建议。
第十九条 本解释自2024年8月22日起施行。
本解释施行后尚未终审的民事案件，适用本解释；本解释施行前已经终审，当事人申请再审或者按照审判监督程序决定再审的民事案件，不适用本解释。
